天保工程相关概念

天保工程相关概念天保工程即天然林资源保护工程，简称天保工程。

在我国，主要在长江上游、黄河上中游实施天然林资源保护工程，以及东北、内蒙古等重点国有林区实施天然林资源保护工程。

1998年洪涝灾害后，针对长期以来我国天然林资源过度消耗而引起的生态环境恶化的现实，党中央、国务院从我国社会经济可持续发展的战略高度，做出了实施天然林资源保护工程的重大决策。

该工程旨在通过天然林禁伐和大幅减少商品木材产量，有计划分流安置林区职工等措施，主要解决我国天然林的休养生息和恢复发展问题。

在2000-2010年间，工程实施的目标：一是切实保护好长江上游、黄河上中游地区9.18亿亩现有森林，减少森林资源消耗量6108万立方米，调减商品材产量1239万立方米。

到2010年，新增林草面积2.2亿亩，其中新增森林面积1.3亿亩，工程区内森林覆盖率增加3.72个百分点。

二是东北、内蒙古等重点国有林区的木材产量调减751.5万立方米，使4.95亿亩森林得到有效管护，48.4万富余职工得到妥善分流和安置，实现森工企业的战略性转移和产业结构的合理调整，步入可持续经营的轨道。

一、公益林（森林）管护（一）森林管护的法律依据《森林法》第三章第十九条规定“地方各级人民政府应当组织有关部门建立护林组织，负责护林工作；根据实际需要在大面积林区增加护林设施，加强森林保护；督促有林的和林区的基层单位，订立护林公约，组织群众护林，划定护林责任区……护林员的主要职责是：巡护森林，制止破坏森林资源的行为。

对造成森林资源破坏的，护林员有权要求当地有关部门处理”。

公益林是生态价值十分重要的森林资源，按“国家公益林、地方公益林”的事权原则分别由中央财政和地方财政筹集资金落实管护责任。

（二）对“管护”的理解“管护”一词由“管理”和“保护”组合而来，“管理”是手段、过程、措施，“保护”是目标、效果、法律要求。

可以将“天保工程公益林管护”理解为“预防性管理措施”，实现“保护森林”是目标。

“天保工程森林管护七落实责任体系”即是从实践中摸索形成的“森林预防性管理措施”。

（三）管护模式国有林管护模式主要由国有林场（所）按责任区，落实在编在岗职工，与其签订《森林管护责任书》实施管护。

若在编在岗职工不足，则按“用工自主”原则，由国有林场（所）聘用临时人员，签订《森林管护合同》实施管护。

参与森林管护的职工及临聘人员可以称为专职护林员。

对不宜落实专职护林员的散生国有林，可以在当地村民中确定兼职护林员，签订“代管”合同落实管护责任。

集体个人森林管护模式集体个人森林的管护责任实际上由林主和村社集体组织分担，管护模式即为“林主自主管护”和“兼职护林员集中管护”，实践证明这两种“管护”互为补充，缺一不可，因此，我市要求将这两种管护模式结合起来落实集体个人森林的管护责任。

天保工程所称的“管护”主要是指兼职护林员的集中管护，而“林主自主管护”是从林权确定的时候就自动开始的责任履行过程，这种“林主自主管护”主要依靠森林经营获取回报（木材、薪柴等），在对公益林有木材采伐限制的条件下，国家及地方政府按照事权原则分别筹集资金建立了公益林生态效益补偿制度，这种“补偿”实际上就是对林主履行“自主管护”责任的补偿。

集中管护这是我市天保工程二期自创的概念，它是相对于林主自主“分散管护”而言的。

天保工程广泛使用的“承包管护”实际上就是“集中管护”，天保工程二期要求延续、完善一期管护体系就是要延续、完善集中管护体系。

实际工作中，应该在“完善”上很下功夫，其内容至少包括：合理确定管护责任区、管护费标准，认真确定管护人员、组织岗位培训及签订管护合同，严格执行合同约定等。

（四）管护合同管护责任区应根据森林分布状况及巡护难易划分责任区，一般将一个村或几个社划分为一个责任区，不能简单以森林面积划分责任区，一个责任区落实一名兼职管护人员。

实际工作中，可要求乡镇结合实际初步确定责任区划分方案，报区县林业部门审定。

管护合同“公益林（森林）管护合同”是遵循《合同法》及天保工程相关规定而签订的“合同”，而不是按照“劳动合同法”而签订的“用工合同”，劳动用工合同有其法定主管部门及主管部门备案的合同模式等。

“管护合同”的甲乙双方是平等的民事主体。

区县可依据市上推出的合同模式补充、完善制定适合当地的模式合同。

管护责任书“公益林（森林）管护责任书”是上下级间或单位与职工间落实森林管护责任的一种形式，是组织内的一种工作要求或目标落实。

例如各级政府、主管部门之间，林场与职工之间等都是以天保工程责任书或管护责任书形式进行落实。

“管护合同”与“管护责任书”共同构成了天保工程管护七落实责任体系。

（五）管护费标准应改变过去按照管护面积和统一规定单价下拨管护费的做法。

对国有林管护费可由国有林场统筹支配使用。

对集体林区管护费可根据责任区个数和责任区管护费标准支付，责任区管护费标准由区县根据资金来源、社会经济等实际情况确定。

“管护合同”上应明确管护费标准，管护费支付应逐渐实现通过银行卡支付。

（六）不同环节管护费理解工程管理人员应明确“管护费”与“生态效益补偿金”的区别和联系，即：对国有林，年度计划“国有林管护费”与“国有林生态效益补偿金”之和就是实施方案“国有林管护费”金额，造成这种不对应的原因是中央财政预算项目不同；对集体林区，年度计划“管护费”、“生态效益补偿金”与实施方案是不完全对应的，管理工作中应按照“天保工程资金使用管理细则”及“生态效益补偿基金使用管理细则”的规定执行。

但是，在统计报表中“管护费”与“生态效益补偿金”又必须与计划文件相对应。

造成这种计划文件与实施方案不对应的原因是财政预算项目与我市天保工程实际有一定差别。

（七）管护记录是专兼职管护人员巡山护林的原始记录，也是管护人员的护林工作接受考核和检查（自查、复查、核查）的主要依据。

实际工作中，大部分管护人员对护林日志的记录还存在“记录简单、粗放、不得要领等”问题，因此区县、林场或乡镇必须将“怎样记录护林日志”作为重要培训内容。

护林日志至少应该记录：这一天巡山护林的路线、起始时间；与护林工作相关的事项处置情况，例如在某时某地劝止某人乱砍滥伐、采砂采石、乱捕乱猎、野外用火等，报告及处置情况，书写护林标语多少条，观察森林虫情，护林宣传多少时间，等等。

（八）管护考核区县必须结合实际制定可操作的量化的管护考核办法，应将管护效果和实施管护的措施和过程作为重要的量化依据，具体量化办法应与管护合同相衔接。

乡镇、林场应按照管护责任区建立管护考核台帐，将平时掌握或月检、季检、年检发现的影响管护效果的事项、事件（例如森林火情、虫情，乱砍滥伐、滥捕滥猎、滥采滥挖情况等）随时进行记录，作为自查、复查、核查等考核的依据。

二、生态效益补偿（一）公益林（森林）生态效益补偿的法律依据《森林法》第一章第八条第（六）款规定“……国家设立森林生态效益补偿基金，用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理……”。

中央对公益林（森林）生态效益补偿基金的规范《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》（财农〔2009〕381号）规定：“中央财政补偿基金作为森林生态效益补偿基金的重要组成部分，重点用于国家级公益林的保护和管理”、“补偿范围是国家级公益林林地”、“国家级公益林是指依据国家林业局、财政部联合印发的《国家级公益林区划界定办法》（林资发〔2009〕214号）区划界定的公益林林地”、“集体和个人所有的国家级公益林管护补助支出，用于集体和个人管护国家级公益林的经济补偿”。

市政府对公益林（森林）补偿的规定《重庆市人民政府办公厅关于继续组织实施天然林保护工程的通知》（渝办发〔2011〕213号）规定：”对集体林区国家公益林和地方公益林同标准进行生态效益补偿。

对国家公益林，中央财政安排森林生态效益补偿基金每亩每年10元。

对地方公益林，生态效益补偿基金由中央、市、区县财政共同负担。

其中：中央财政每亩每年补助3元；市和区县两级财政共同承担每亩每年7元（分担比例为：“一圈”地区，市财政30%、区县级财政70%；“两翼”地区，市财政70%、区县级财政30%）。

对属于商品性经营的经济林、竹林和暂未形成森林的无林地、疏林地不进行生态效益补偿”、“对集体林区地方公益林，中央财政管护补助费每亩每年3元。

将集体林区国家公益林、地方公益林生态效益补偿基金和地方公益林管护补助费进行统筹使用，按每亩每年2元的标准提取集中管护费，其余用于公益林的生态效益补偿”。

（二）生态效益补偿从法律和政策角度，应将“生态效益补偿”理解为“对公益林林主自主履行管护责任产生的生态效益所付出的有效劳动的补偿”。

而从字面上将其理解为“对公益林所产生的生态效益价值的补偿”是错误的，也是不具有操作性的。

因此，补偿标准是随着社会经济的发展而变化的，而不是与公益林类型和等级相关的。

（三）补偿对象、范围生态效益补偿对象总体上说，补偿对象是公益林林主。

用“林主”这个概念比“林农”更合理，“林农”有户籍概念，而“林主”就不隐含户籍成分。

生态效益补偿范围国家规定补偿范围是公益林地，这主要是相对于基金筹集和预算而言。

我市规定补偿范围是“除暂未形成森林的无林地、疏林地之外的公益林地”，又考虑到公益林区划可能存在“局部错划”需进行技术层面“微调”的实际，规定“属于商品性经营的经济林、竹林不进行生态效益补偿”，这是为体现“公平”，对操作层面而言的。

（四）生态效益补偿合同“补偿”并不是无条件的，林主必须要承担了责任和义务才能获得补偿，因此必须签订《公益林生态效益补偿合同》，一般情况下，以乡镇政府作为合同甲方，区县可根据市上的“补偿合同模式”制定切合实际的“补偿合同范本”，范本中要对天然林保护相关政策、林木采伐相关政策进行详细规定。

（五）补偿标准集体林区国家及地方公益林生态效益补偿标准全市统一为每亩每年7.75元。

确定这一标准的政策依据主要有：《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》（财农〔2009〕381号）、《重庆市人民政府办公厅关于继续组织实施天然林保护工程的通知》（渝办发〔2011〕213号）。

财农〔2009〕381号文规定市级留用每亩每年0.25元公共管护费；渝办发〔2011〕213号文规定每亩每年2元用于组织集中管护，并规定集体国家公益林与地方公益林同标准补偿。

实际工作中，只要公益林林主履行了合同，就必须按照补偿范围和规定标准实施补偿，绝不能擅自降低标准。

（六）兑现总体要求以“直补”方式兑现，即通过林主提供的银行卡每年一次性直补。

实行直补的首年度，相关基础工作比较繁重，但形成制度后，工作量就相对减少，干群矛盾、群众信访就相对减少。

兑现环节减少，林主利益相对能够得到保障。

因此，实际工作中，不管有多大困难，都要把直补的基础工作搞好。