官僚制中国行政现代化的陷阱

收稿日期："##$%#&%"!
作者简介：艾子校’!&(!%)，男，福建师范大学公共管理学院"##*级研究生，主要研究方向为行政管理学。

官僚制：中国行政现代化的陷阱+
艾子校
’福建师范大学公共管理学院，福建福州*,###-)
摘要：依据韦伯的“官僚模型”建构的传统政府，受到市场化的经济改革浪潮的强烈冲击，从-#年代末起，西
方各主要国家兴起了一场声势浩大的行政改革运动，并一直持续至今。

面对这一全球化的运动，处于社会转型
时期的中国行政改革应作何回应+在对官僚制进行梳理和剖析的基础上，
并对中国自身传统与现状的深层体认之后，该文认为建构与完善现代官僚制是实现中国行政现代化的有效途径之一。

关键词：官僚制；行政现代化；建构与超越中图分类号：.#*,文献标识码：/文章编号：!##,%$0#1’"##,)#"%##!"%#*
"#世纪中期的新科技革命，
带来社会经济的飞速发展，与新科技革命相伴生的是社会改革的潮流。

社会改革的主旋律，在经济领域表现为市场化的经济改革；在政治领域则表现为政府行政的改革或称行政现代化。

行政改革的潮流始于上世纪-#年代末，
传统官僚体制运作下的西方各国政府越来越显得力不从心，一方面既无力自身机构急剧膨胀、财政开支日益加大的困境；另一方面其供给能力的软弱又无法满足公共需求的不断增强。

于是，迫于政府机构内部的迫切要求和公众舆论的外部压力，加上私营企业革新成就的示范效应，西方各国政府纷纷掀起以市场化为导向的行政改革浪潮，其中规模较大的改革包括英国的续阶方案、美国的重塑政府、加拿大的公共服务两千计划、新西兰的财政与人事改革和澳大利亚的财政管理改进计划，等等。

在以西方文明为中心的现代文明中，中国只能算
是一个“边缘国家”2!3。

边缘国家容易犯的一个通病是，对中心国家盲目崇拜，以致于模仿照搬。

中国新一轮的政府改革在西方行政改革的浪潮中无疑受到极大的影响，从表面上看：无论时间上还是内容上，如职能调整、机构精简、权力下放、人员分流和层级压缩等，中国当前的行政改革与发达国家提出的变革计划，都存在着某种相似性，但是一国政府面临的国情与特定任务构成行政改革的土壤，任何政策、措施与操作都是在这片土壤上结出的果实。

就官僚制而言，西方发达国家提出的改造、置换甚至彻底摒弃的观念，能否在理论上立足，又能否成为中国改革的先导，确需我们审慎和深刻地反思。

一
官僚制’4567859689:)，又称科层制，实际上是一种
官僚体系，官僚制是基于“烟囱工业时代”政治、经济和社会条件所形成的一种组织体制，这一重大的社会发
明和创造在产业革命时期产生过巨大的作用。

德国社会学家和组织学家马克斯・韦伯从理论上对这种组织的形成进行了系统的总结。

韦伯的官僚制是建立在整个社会“理性化”’;8<=>?8@=A8<=>?)理论上的。

他认为，人类社会的发展就是由神秘阶段不断演化到理性阶段的过程，人类的希望正在于理性化。

为此，他首先研究了权力的三种形态及官僚制存在的基础。

韦伯认为，任何组织都必须有某种形式的权力作基础。

合适的权力能消除混乱，带来秩序，没有适当权力的组织则无法实现组织目标。

历史上曾被社会接受过的权力可以分三种，围绕不同的权力类型便形成了不同的组织形式。

第一种权力是“传统权力”’B68C=<=>?8@85<D>6=<:)，它以对传统文化的信仰为基础，相信传统因源远流长而神圣不可侵犯，相信拥有权
力者按照传统实施统治具有合法性’E7F=<=G89:)。

第二种权力是“超凡权力”’HD86=I8<=985<D>6=<:)，它以对个
人超凡能力、英雄主义精神、典范品格的崇拜、迷信为
基础。

第三种权力则是
“合理合法的权力”’;8<=8>?8@%@7F8@85<D>6=<:)，它以组织内部各种规则作为权威的基础，相信政策、规章必须合乎法律，以及拥有权威的人
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在法律规则下有发布命令的权力。

在这种统治形式中，人们服从领导者的命令是出于对组织规则和法律的信守，法律与规则代表一种大家都遵守的普遍秩序。

因此，领导者与被领导者之间在法律地位上是平等的，各自都要受到组织规则的约束。

韦伯基于合理性法律的基础之上确定了现代官僚制体系的六项原则：!#固定和法定的管辖范围的原则，一般是根据各种规定——
—即根据法律或行政规章——
—发号施令；$#公职等级制和权力等级化的原则，这体现为一种上级与下级之间稳定有序的制度，在这种制度下，较低职位受到较高职位的监督；"#现代公职管理建立在保存书面文件%“档案”&的基础之上；’#公职管理，至少是所有专门的公职管理，通常以全面而专门的训练为先决条件；(#当公职发展到完善程度时，官方活动要求官员完全发挥工作能力；)#公职管理遵循一般性的规定，它们或多或少是稳定的、全面的，并且是可以学习的。

*$+因此，官僚制这一组织形式举起的是理性与逻辑的大旗，否定的是个人专制、主观臆断、感情用事；主张的是有理性与预见性，而不是非理性的情感；要求服从的是“非个人的制度”，而不是个人关系；欣赏的是技术专长，而不是一时聪明。

韦伯坚信，
“推进官僚制的决定性理由一直是超过其它组织形式的纯技术优越性……精确、速度、细节分明……减少摩擦，降低人和物的成本，在严格的官僚制治理中这一切都提高到最佳点。

”*"+
的确，在整个$,世纪中，韦伯的官僚制理论可能是影响最大的理论之一，如果就其对社会实践的影响来说，再也没有一种理论像官僚制理论那样得到了广泛的应用。

但是，它的成就也不足以掩盖它的矛盾和弊端，正因为如此，
“摒弃官僚制”或“再造政府”在$,世纪-,年代以后成为西方行政改革浪潮中很强劲的呼声。

改革的矛头对准官僚制似乎是理所当然的，因为从组织环境来看，政府组织的“内环境”与“外环境”均发生了急剧的、复杂的和不可预料的变化：其一，官僚制所倡扬的理性化与制度化漠视组织成员的人性、自由、创新及作为非正式组织的感情交流，而这些因素在后工业的社会愈益受到人们的重视；其二，科学技术特别是信息技术的高速发展使得经济和社会的节奏加快，照章办事、循规蹈矩地履行职能已无法适应越来越普遍的社会动态因素对政府的职能要求；其三，经济与政治的联系日益紧密，全球一体化的趋势不断加强，对变革具有被动接受之特性的官僚制承受着来自国内外各个向度的影响、压力与挑战，第一反应常常是天然的抗拒；其四，官僚制的组织建构与新时代的价值观——
—
建立在主体交往、文化多元与公共哲学基础上的交往实践观格格不入。

因此沃伦・本尼斯认为官僚制在“内适应”与“外适应”上均出现了当代困境。

*’+
官僚制走向末日了吗.难道真如本尼斯在他的《官僚制的灭亡即将到来》一书中所宣称的那样：
“从),年代算起的$,—(,年里，人们将目睹并亲自加入官僚制的送葬队伍”.我们认为这样的观点是需要进一步的考量。

理解现代官僚制最为重要的切入点是组织文化，即“官僚制精神”：!#契约任命即自由选择，是现代的官僚体制的本质；*(+%/$’0&$#形式主义的非人格化的统
治：没有憎恨和激情，因此也没有“爱”和“狂热”，处于一般的义务概念的压力下，“不因人而异”，形式上对“人人”都一样；*(+%/$(,&"#可预计的规则，这对于现代官僚体制来说，也具有真正决定性意义。

*)+如果从“官僚制精神”来看西方各国的行政改革，官僚制末日论显然言过其实。

对契约、形式、规则的重视是西方理性主义一以贯之的传统，早已成为构筑社会生活的平台，行政改革不可避免地要在这一平台上展开。

官僚制作为人类社会自工业革命以来占绝对统治地位的一种组织形式，有其产生、存在、发展的客观条件。

由于这些条件的存在，官僚制才得以孕生。

对于官僚制形成、发展的经济和社会方面的前提条件，韦伯曾作过明确的阐释。

概括地说，这些条件主要有：!#商品经济的发展；$#行政管理任务在数量上和质量上的扩张；"#官僚制具有其它行政管理方式无可比拟的技术优势。

就当代世界的客观情况来看，上述官僚制形成、发展的前提条件并没有发生根本的变化。

而且由于经济社会发展和人类文明的进步，国家被要求承担起调控经济运行以促进国民经济健康发展、确保社会公平以增进人民福利等等许多的职责，国家职能由此而大大扩展。

随着国家职能从“守夜人国家”、“警察国家”向“福利国家”的转变，国家行政管理的任务无论在量上还是在质上都空前扩展，这必然对官僚制行政管理提出更高的要求。

也就是说，当代经济社会发展并没有造就全面取代官僚制的历史条件，官僚制在总体上仍然是适应经济社会发展需要的。

也正因为如此，尽管西方发达国家对官僚制的批评不绝于耳、声势浩大，但官僚行政依然在西方公共行政中占主导地位，显示出官僚行政仍然有着顽强的生命力。

对官僚制的批评往往易于滑入对官僚主义的批判。

在官僚主义的问题上邓小平同志有着科学的概括，他指出官僚主义是一种长期存在的、复杂的历史现象。

我们现在的官僚主义现象，除了同历史的官僚主义有共同点之外，还有自己的特点，既不同于旧中国的官僚主义*0+，也不同于资本主义国家中的官僚主义。

它的特点同我们独特的社会主义集中管理之政治体制直接相关，也同我国发展中独特的社会结构直接相关。

正是这个原因，我们不能从批判官僚主义出发，直接得出否定西方官僚制的结论。

在直接的意义上，现代官僚制是克服传统官僚政治许多重大弊端的有效制度，例如我国行政体制中长期存在的家长制作风，甚至下级对上级的人身依附关系、领导干部的终身制、政治特权等封建主义残余影响。

二
$,世纪-,年代以来，中国政府进行了四次行政改革，作为“后发”国家在改革中借鉴“先发”国家的经验当然无可厚非，但是，面对各种纷繁复杂的思潮、理论、模式的涌入，在西方因循历史而形成的清晰的演进过程在中国很快迷失，许多理论模式陷入“淮桔成枳”的尴尬境地。

因此理论上更为重要的恰恰不是西方最新成果的引进，而是对自身传统与现状的深层体认。

社会的发展具有连续性，因此，在特定的国家，社
参考文献：
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#.$#德$马克斯・韦伯%经济与社会（上卷）#&$%北京：商务印书馆，!++,%#/$#德$马克斯・韦伯%经济与社会（下卷）#&$%北京：商务印书馆，!++,%),%#,$邓小平文选・第二卷#0$%北京：人民出版社，!++"%)’,-)’1%
2责任编辑朱永良3
会主义总是与一国传统相结合的，这样的情况就要复杂得多。

在计划经济体制下传统的惯性构成现代组织的潜层结构，加之转型时期中国社会政治、经济发展的“二元结构”，所以在组织形式和组织文化方面受传统
的影响更多一些或更重一些，主要表现为：!%“家长制”的余风犹存。

建国后，由于忽视行政组织的民主化与
法制化建设，“家长制”的思维方式与作风仍在我国社
会组织中有着深刻的影响。

领导者出于“爱国主义”对
被领导者进行管理，其言行往往被视为绝对真理，下属缺乏必要的自信和必要的参与，在决策过程中往往是“一言堂”，虽然有民主集中制的，但是在实际中往往得不到真正的贯彻；’%组织活动中的人格化倾向。

虽然从形式上看，我国各级行政组织已经建立了完备的层级化与部门化的机制，但实际行政组织权力仍呈现出严重的人格化倾向，尤其在行政组织中，占支配地位的权
威体系是人情伦理，是“开明”、“英明”领导的存在或公
众对其的企盼，关系、人情往往代替制度和规则；)%组织活动的不理性和缺乏效率。

在许多部门和地方，机构的设置表现出很大的随意性。

机构的增设、撤并、规格、隶属关系不是按有关组织法的规定进行科学论证，
而是以“长官意志”为转移，常常导致机构臃肿、职能交
叉、权责不清。

此外，还有人员使用上的主观性。

人员的录用不是依据严格的规定程序和手续，人员的晋升
不是依据知识、技能和岗位需要，而是“关系网”起作
用。

组织职责和人员行为缺少具体的衡量标准、工作考核与职务的变动相脱节，从而造成组织的无效率；"%对组织与领导者行为缺乏有效的监督。

公私不明，公共职位的占有和依此实施的行政权威成为某些腐败分子谋取个人或团体利益的工具。

公权私用、滥用现象严重，不受监督的权力所带来的腐败，成为转型时期腐败的突出特征。

弄清了传统对中国行政改革的影响后，我们再来判别现阶段中国行政所处的基本阶段。

当西方在进入后工业社会，对与工业社会相适应的官僚制组织体制进行反思并对其弊端进行矫正和改革的时候，我国还处于由农业社会向工业社会的转型时期，严格意义上的官僚制还没有建立起来，如理性精神的阙如、法治理念的难以植入、现代契约观念的淡漠，等等。

因此，在
中国，“官僚制不是太多，而是太少”，当然，这种官僚制是指以理性和法制化为特征的现代官僚制。

我国正处于市场化、工业化、法制化、民主化为特征的发展阶段，需要处理好补课与创新、继承和超越的关系。

事物发展有个先后顺序，我们总不能在还没有法制时，就开始批判法制的过繁过多，也不能在未开始专业化时，就批判“专业人员国家”的问题，我们只能从我国的社会发
展阶段来设计我国行政改革的方向。

综合以上分析，我们认为中国行政现代化的理性选择是：官僚制的建构与超越。

公务员制度是典型的现代官僚制。

以《国家公务员暂行条例》与其他若干相关单项法规的颁布为标志，我国向行政官僚化走出了重要的一步。

但目前我国的公务员制度无论是制度层面还是运作层面都存在严重问题：公务员范围界定不甚合理、职位分类不规范、考试录用机制不畅、考核缺乏有效方法、运作中充斥形式主义，等等。

因此有必要从现代官僚制的三个层面出发建构一个符合理想型诸特征的官僚体系以完善中国的行政管理。

2一3组织结构层面。

首先要论证公共行政的哪些领域、哪些部分适宜于采用官僚制的结构模式；其次在采用官僚制的部门，结合职能转变及职能界定完善职位分类制度，使管理的层级与幅度能在规章中清晰反映出来；第三在较为稳定的职位分类制度基础上制定细致的岗位职责规范，明确公务员在特定岗位上的职责、权力与义务。

2二3管理方式层面。

可分为两个方向：对内管理、考试、录用、考核、职位升降、工资、培训、任免、奖惩、退休、退职、监督都要依据规范和程序进行，剔除人为因素的干扰，最大限度地降低管理的模糊性。

当然首先有一个管理的法规、程序的建立与完善的问题，其次才是照章执行；对外管理同样要强调依法的重要性。

只有在尊重法律的基础上才能进入管理科学化、民主化的层面，否则现代行政诸目标只能成为空中楼阁。

2三3组织文化层面。

与上述两层面相比，组织文化的改造是最为关键与艰难的，由此也可以推断我国的公共行政现代化是一个漫长的过程。

不过从目前来看，行政现代化的路径较为清晰：其一，随着市场经济，尤其是各项产权制度在我国的逐步建立和完善，理性精神、尊重契约、法律的契约精神以及成就取向的价值观，必将深入人们的观念；其二，教育是以现代精神改造传统性的助动机，随着教育力度的加大，现代精神的传播会有加速之势。

市场经济与教育是现代精神导入与普及的两翼，行政文化的更新必将得益于此，改革开放二十年来的事实有力地证明了这一点。

组织结构、管理方式、组织文化是建构现代官僚制的粗略轮廓，但建构的同时亦应有超越的眼光。

就工具层面的官僚制而言，其局限性是明显的，毕竟以完善官僚制为标志的行政现代化仅仅是社会总体现代化的一部分，无论在行政体系内，还是在与政治相联系的体系外部，技术上最为合理的官僚体制并没有为它在现代政治
生活中无所不在提供任何理由，
“官僚体制统治的顶峰不可避免地有一种至少是不纯粹官僚体制的因素。

”
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