浙江省养老服务体系的调研报告

浙江省养老服务体系的调研报告（摘要）随着人口老龄化日益发展，养老问题已经成为关系国计民生、社会和谐与稳定的重大问题。

自2010年5月起，省政协调研组就加快我省养老服务体系建设问题，先后赴杭州、宁波、温州、金华、丽水及其有关县（市、区）、乡镇进行实地调研，详细考察了不同性质、不同类型的养老机构、居家养老服务点和养老公寓，老年人的生活起居、医疗护理、卫生保健、文化娱乐等情况，并与当地政府、政协分管领导、部分部门和养老机构负责人，以及省发改委、老龄委、民政厅、国土资源厅、建设厅等职能部门和部分院校专家学者进行了座谈，参阅了国内外相关材料和调研成果，形成了这一调研报告。

一、人口老龄化日益严峻，养老服务需求趋于多层、多元化（—）人口老龄化发展呈现四个突出特点据浙江省老年人口和老龄事业统计公报，截至2009年底，我省总人口4700万，有60岁及以上户籍老年人口数达到762.39万人，占总人口数的16.18%；其中80岁及以上高龄老人115.95万人，占老年人口总数的15.2%。

近年来，我省人口老龄化呈现四个突出特点：一是人口老龄化发展速度加快，目前正处于加速期。

老年人口持续快速增长，特别是近两年均以每年4.5%左右的速度增长，高出全国约1.5个百分点。

老龄化进程比全国快10年左右。

2008年全国老年人口占总人口的12%，我省1998年底就已达12.4%。

据预测，到2020年，全省老年人口将达1122万人，约占总人口的21%；到2040年前后将迎来老年人口最高峰值，约1460万人，约占总人口的32%。

二是高龄化程度持续加深。

近两年高龄老人增速均在5%左右。

三是“未富先老”。

西方发达国家步入老龄化社会，经济增长和老龄化是同步的，人均国民生产总值至少是三千美元以上，但中国老龄化进程超前于社会经济的发展，人均国民生产总值在几百美元时就已进入老龄化了，是目前唯一比较低的收入进入老年型社会的国家。

我省1987年步入老龄化社会，当时生产总值大约四五百美元。

四是独居和空巢老人日益增加。

随着第一代独生子女的成年，逐步进入“421”的家庭结构，即一对夫妻要供养四个老人和一个孩子。

作为“421”供养关系中的中间代，无法抽出时间照顾年老父母，尤其是众多农村年轻劳动力人口进城打工，老年人口空巢率不断提高（据2006年省抽样调查，全省城镇独居和空巢老人比例达到71.6%，农村也超过了50%，），“空巢化”现象日益突出，传统的家庭养老已无法适应时代需求。

（二）养老服务需求趋于多层多元化1、当前养老需求具有五个特点：一是居家养老是主要的养老方式选择，近80%的老人希望居家养老。

既使在机构养老的人群中仍有多数人青睐于居家养老。

如60%愿意在家里养老。

二是家务帮助是居家养老的基本服务需求。

要求做饭、采购日用品、打扫卫生等服务的占60%以上。

三是社区医疗服务是老年人备受关注的服务需求。

有90%以上的老人希望得到就近或入户医疗服务。

四是老人购买养老服务的经济支付能力有限。

老人的整体经济收入明显偏低，尤其是边远山区更是如此，渴望得到政府的支持和帮助。

五是机构养老是养老服务提供的重要形式。

当照顾或护理需求增大、家庭和社区缺乏足够照顾支持时，机构养老可以集中式地承担大量老人的照顾或护理。

2、老人的养老需求存在差异。

如在消费观念和支付能力上，农村老人不同于城市老人；在生活格调和需求层次上，文化程度低的老人不同于文化程度高的老人；在需求结构上，低龄老人不同于高龄老人，健康老人不同于生活不能自理的老人。

二、养老服务体系初见端倪，问题较多2008年，我省在全国率先出台了《关于加快养老服务体系建设的意见》，提出要“按照政府主导、政策扶持，社会参与、市场推动的原则，进一步提升全省养老福利、服务水平，加快推进养老服务社会化，逐步建立健全与人口老龄化进程相适应、与经济社会发展相协调，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充，服务方式多样化、投资主体多元化、居家养老普及化、服务队伍专业化，覆盖城乡的养老服务体系”，并明确了“到2012年实现城乡社区居家养老服务基本覆盖，机构养老服务床位数保持年均增长10%以上，享受机构养老服务人数达到老年人口总数3%以上”的总体目标。

我省各级政府及相关部门全面落实上述各项政策，通过规划引导、蹲点调研、试点推广、加大投入、机制创新等各项措施，养老服务事业得到较快发展。

截止2009年底，全省农村五保对象集中供养率达到95.5%，城镇“三无”集中供养率达到99.1%。

建设各类养老机构1850家，床位数17.2万张，床位占老年人口数的2.3%，其中民办养老机构610家，床位数7.2万张，占总床位数的41.8%。

建成市、县（市、区）养老服务指导中心60个，占市、县（市、区）总数的59.4%；乡镇（街道）养老服务中心610个，占乡镇（街道）总数的40.3%；城市社区居家养老服务站1050个，占社区数的37.3%；农村社区“星光老年之家”7500个，占农村社区总数的25%。

虽然我省养老服务事业发展水平处于全国前列，但应该看到，与我省经济社会发展的要求相比，尤其是与快速增长的老龄化、高龄化趋势相比，仍然存在较大差距，主要问题是：养老机构冷热不均，不能满足社会需求；居家养老服务发展步履艰难，养老服务产业发展缓慢；重公办轻民办，民办养老机构发展受到制约；养老服务人员严重不足，服务质量较低等问题。

这些问题严重制约我省养老服务体系建设，亟需各级政府高度重视。

（一）认识不到位，政府角色定位不够准确。

在社会建设滞后于经济建设，医疗卫生教育事业正在得到逐步重视的大背景下，不少党政领导和有关部门对悄然到来的人口老龄化、高龄化的发展趋势和4-2-1社会结构所面临的严峻形势认识不够，措施不力；对老年人是家庭人还是社会人，是负担还是财富认识模糊；对老年服务是个人之事还是社会之事，是公益性还是非公益性定位不清，导致政府在养老服务体系建设中角色不准。

主要表现为：一是政府主体作用缺位。

如有的政府对养老服务体系建设缺少调查研究、统筹规划、政策扶持、科学引导、监督管理、组织协调，缺乏投入机制、准入机制、监管机制和回报机制。

导致居家养老和机构养老服务场所因无规划而发展缓慢；财政对养老服务事业的投入占社会事业支出比例偏低；一些政策落实不到位，存在以文件代替工作的现象；养老服务体系建设在不少方面存在无序状态。

二是政府职责错位。

根据政府的职能，公办的养老机构，主要应解决伤残荣誉军人、“五保对象”、“三无人员”等特殊老人，以及高龄或失能、半失能老人的养老问题。

然而，一些地方政府花巨额资金建设高标准、高档次的养老机构，进而公益性养老服务出现福利反导向现象：有钱、健康的老人正享受着有限的机构养老福利资源，而正真需要的老人却进不了养老机构大门。

三是政府越俎代庖。

一些政府不通过扶持社会力量，自己直接组建机构、组织人员从事具体服务工作。

这种做法在短期内效果明显，但是从长远看，政府过度介入，会使社会力量退避三舍，社会福利社会化将难以实现。

（二）养老机构冷热不均，供需矛盾突出在养老机构和床位总量不足的情况下，有些养老机构门庭若市，一床难求，甚至出现“千人等一床”的现象；有些养老机构却门可罗雀，入住率很低。

据调查，全省现有养老机构床位闲臵率平均达30%左右，其中乡镇养老机构闲臵率大约在40%—50%之间。

造成养老机构资源冷热不均，供需矛盾突出的主要原因：一是城市中心基础设施完备的公办养老机构受青睐。

由于城市中心的公办养老机构生活方便，离家较近，便于家人就近照顾和探望；政府投入多、收费低、条件好、服务质量高；运营时间较久，有一定的口碑和知名度，并有一定的人气集聚效应，因此一些老年人呼朋引伴，愿意住到一起。

二是医疗护理型养老机构缺乏。

据调查，健康老人多数希望居家养老，而失能或半失能老人，特别是有精神疾病、癌症晚期、临终窘境的老人，希望在医疗型的养老机构，通过舒缓治疗或姑息治疗等方法，缓解疼痛、保护功能，提高生存质量，得到医疗、康复、护理一体化全方位的服务。

但目前我省大部分养老机构提供的服务偏重于生活护理、家庭服务，缺乏医疗康复和精神慰藉服务，护理型养老机构的床位数不足养老机构总床位数的20%，远不能满足需要提供全方位服务的老人们的需要。

三是多数郊区养老机构交通不便，设施简陋。

多数郊区养老机构因交通设施不配套，不仅工作人员难找，还给家属看望老人带来不便，进而入住率难以提高。

一些乡镇（街道）办的养老机构，还存在用房陈旧、护理设施落后、医疗设备简陋或缺乏等问题，难以满足入住者生活起居、医疗护理需求，更难以达到国家民政部关于养老机构要由单纯供养型向收养、治疗、康复、教育、娱乐相结合方向发展的功能定位。

四是无证现象严重。

许多正在运营的民办托老所、老人公寓因硬件设施不达标，尤其是消防安全不合格，或无土地证和房产证，属违章建筑，而没有取得社会福利机构执业证书。

如瑞安市34个民办托老所有26个无证运营，存在安全隐患；66个农村老人公寓，不能登记为社会福利机构，发展遇到瓶颈。

（三）居家养老服务步履艰难，基础作用未能发挥。

居家养老服务在养老服务体系中处于基础地位，目前我省杭州、宁波、嘉兴等地探索了许多好的经验，但是发展仍然步履艰难：一是居家养老服务缺乏基础设施。

由于居家养老服务场所没有列入城乡建设总体规划，多数社区（村居）尤其是老城区和农村缺乏居家养老服务场所、老人活动设施等硬件设施，住宅设计和社区服务网络布局远不能满足居家养老服务的需求。

二是缺乏长效的经费保障机制。

由于居家养老是一项长效服务工程，具有长期性、连续性，需要政府实行长效资金保障，但目前我省尚未出台专项经费保障政策服务经费没有着落，制约了居家养老服务工作的开展。

三是居家养老服务氛围不浓。

一些居民对居家养老社会化服务情况知晓度不高，居家养老社会化氛围还不够浓厚。

特别是农村，由于人口居住分散，观念落后，服务半径较大，单位服务成本较高，养老资源难以整合；老人养老保障水平普遍较低，接受居家养老服务缺少财力支撑，老年人参与居家养老服务的积极性普遍不高。

四是服务需求底数不清。

多数社区没有对居家养老服务需求做过详尽的调查，服务缺乏针对性。

同时，多数社区养老服务项目单一，侧重于家政服务，缺乏为老年人助餐、助医、助困、助急、助乐等服务内容，与老年人日益增长的物质、文化需求还有一定的距离。

五是“星光之家”建设的补助政策，惠及的只是条件好的社区（村居），而大多数更需要政府帮助的条件较差的社区（村居）则享受不到资源分割，缺少共享。

由于居家养老服务资源分散在各社区、社区各单位、各组织，彼此之间对外开放程度都很低，加上政府、社会和市场三者之间互联、互补、互动不够，有限的资源只能服务于非常少数的辖区内老人，致使一方面，服务价格较高，老年人承受不起，市场范围无法扩大；另一方面，收入不足以弥补成本，亏损经营，违反市场经济规律，不可能得以长久发展。