对有重大程序瑕疵的行政决定应裁定不予执行

对有重大程序瑕疵的行政决定应裁定不予执行行政机关所作行政决定的程序是否合法，是法院对行政非诉案件进行审查的重点内容之一；行政机关作出该行政决定，如存在未通知利害关系人参与行政程序等重大程序瑕疵的，应裁定不予强制执行。

案号一审：（2014）都行裁字第61号二审：（2014）九中行他字第2号[案情]申请执行人（二审申请复议人）：江西省都昌县人力资源和社会保障局（以下简称都昌人社局）被执行人：江西省都昌县金牛鞋业有限公司（以下简称金牛公司）都昌人社局在2014年5月23日作出的都人社监薪支字[2014]001号责令支付工资报酬决定书中认定，金牛公司拖欠占小荣等142名员工2013年12月和2014年3月工资共计354766元，双方对欠薪核对无误；根据劳动法、《江西省劳动保障监察条例》规定，责令金牛公司在收到决定书之日起15日内全额支付所拖欠工资。

都昌人社局在决定书中，告知了金牛公司可提起行政复议或行政诉讼的权利和期限。

金牛公司在收到决定书后，未在法定期限内提起行政复议或行政诉讼，也未主动支付工资款。

都昌人社局向都昌县人民法院提出申请，要求强制执行责令支付工资报酬决定书中所确定的金牛公司拖欠的工资。

都昌人社局提供了劳动监察投诉书、集体争议案件推举代表人申请书、金牛公司欠薪表等证据。

在审查中，经核对，编号为112号陶某2013年12月份的工资已结清，即金牛公司盖章确认的欠薪表中所载明的被欠薪人数实为141名。

而在集体争议案件推举代表人申请书中，包括被推举的4名代表人在内，签名推举代表人参与集体争议案件处理的仅有被欠薪人35名，其余106名被欠薪人并未参与到都昌人社局的行政程序中。

[审判]江西省都昌县人民法院经审查认为，都昌人社局作出的责令支付工资报酬决定书所涉及的被欠薪人数为141名，而推举代表参与集体争议案件处理的仅有被欠薪人35名，另外106名被欠薪人并未参与到都昌人社局的行政程序中。

因此，都昌人社局依据存在重大瑕疵的行政程序所作出的责令支付工资报酬决定书不符合强制执行条件，遂裁定对都昌人社局作出的都人社监薪支字[2014]001号责令支付工资报酬决定书，不予强制执行。

都昌人社局不服该裁定，向江西省九江市中级人民法院提出复议。

江西省九江市中级人民法院经复议审查后认为，申请复议人在[2014]001号责令支付工资报酬决定书中，对未参加投诉的欠薪人员的工资额作出整体认定，该工资额未经双方确认，存在数额不实的风险，属超越法定职权，且在法律适用、送达程序上存在明显瑕疵。

原审法院据此作出不予执行的裁定，事实清楚、证据充分，适用法律正确。

原审查明，142名欠薪人员中编号为112号陶某2013年12月份的工资已结清，进一步说明[2014]001号责令支付工资报酬决定书认定事实不清，故其复议理由不能成立，不予采纳。

遂裁定驳回都昌人社局的复议申请。

[评析]一、行政机关作出行政决定的程序是否存在重大瑕疵，属于法院审查的内容之一。

行政强制法和最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》均规定，人民法院对行政机关申请强制执行的行政非诉案件有依法审查的职责；确定了法院审查的重点在于，把握行政机关作出的行政行为是否存在“三个明显”，即是否属于明显缺乏事实根据的、明显缺乏法律、法规依据的及其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形。

粗线条地看，上述法律和司法解释好像没有明确规定法院应否对行政机关的行政程序进行审查，但事实上，行政程序是否存在重大瑕疵应属法院审查的重点内容之一。

（一）法律及司法解释的相关规定隐含了法院应对行政程序是否合法进行审查。

作为司法审查的对象，行政程序是行政行为在时空维度中所展现出的样态，无论行政行为以何种方式表现出来，这种规则、要素连同行政行为本身都可以成为司法审查的对象，故行政程序是司法审查的内容之一。

[1]在“三个明显”中，除了明显缺乏事实根据的情形属于典型的实体问题外，明显缺乏法律、法规依据的、其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形，实际上包括了应审查行政机关是否存在程序违法情况。

其中，如果法律、法规规定了行政机关作出行政行为应履行的程序，而行政机关未遵守该程序规定的，可以涵摄到明显缺乏法律、法规依据的范畴之内；而其他明显违法并损害被执行人合法权益的情形，本身就包括了是否存在程序违法问题。

同时，最高人民法院在单项司法解释中，已明确了法院要对行政机关作出行政行为的程序问题进行审查。

如最高人民法院《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第6条第1款第（5）项规定，严重违反法定程序或者正当程序，人民法院应当裁定不准予执行。

（二）法院应针对行政程序违法的严重程度作出区别处理。

法院应对程序违法程度作出判断，区分重大程序瑕疵与轻微程序瑕疵，并依据“明显重大者无效，明显轻微者有效”[2]的原则进行处理，即对重大程序违法的行政行为裁定不准予执行，对轻微程序违法的行政行为裁定准予执行。

具体如何衡量明显重大，一般应以程序违法是否致行政行为撤销或无效的程度为宜。

重点把握三个方面：一是是否违反了行政程序法律的基本原则性规定，如违反了基本程序，说明行政行为没有实现行政程序法的立法目的，构成滥用职权；二是行政程序的违反是否影响基本事实的认定；三是在结果上是否对行政相对人或利害关系人的程序权利和实体权利造成实际损害。

二、行政机关未通知利害关系人参与程序，影响行政决定实体内容的认定，系重大程序瑕疵。

一般来说，行政程序具体包括告知回避权利、确保相对人或利害关系人有效参与、听取相对人申辩或陈述、行政程序公开、程序效率等内容。

程序除了具有上述价值，还具有内在价值，但不同程序的价值并不完全等同。

换言之，程序的重要性是可能存在差异的。

通常而言，程序越重要，对该程序的违背在性质和情节上就越严重；反之亦然。

[3]有的程序如行政程序公开等可能不影响行政相对人或利害关系人的实体权益，但有的程序与行政实体认定的事实息息相关。

比如，能否确保行政相对人或利害关系人有效参与到行政程序中，就影响实体内容的认定。

有效参与原则体现为，受行政程序结果影响的人应当充分而有意义地参与到行政过程中来。

该原则的核心要求是：行政机关在行政程序中要给予行政相对人或利害关系人有效参与的机会，尊重其程序处分权和表达自由，允许其就相关问题进行充分陈述和辩论。

如果行政机关仅就单方面调查或接受单方面的投诉而不听取相对方或利害关系人的陈述、申辩和提供证据，那么其认定的事实，极有可能偏离客观真相；该程序缺失，可以成为法院认定行政机关所作行政行为事实不清的理由。

本案中，都昌人社局提供的集体争议案件推举代表人中请书中，包括被推举的4名代表人在内，签名推举代表人参与集体争议案件处理的仅有被欠薪人35名，另有106名被欠薪人并未参与到该行政程序中。

都昌人社局没有提交其余106名员工对欠薪额进行确认的材料，亦未向该106名员工调查核实。

35名员工推选的4名代表无权代表另外106名员工确认被欠工资额。

因此，都昌人社局在决定书中认定“双方对欠薪核对无误”缺乏事实支撑，仅有35名员工对欠薪核对无误，而非141名员工全体对欠薪核对无误，其整体认定被执行人金牛公司拖欠141名员工工资354766元的证据不充分。

有观点认为，本案都昌人社局属于履行正常工作职责，维护处于弱者地位工人的合法权益，是在做好事，且行政相对人金牛公司盖章确认了全部欠薪额，该行政行为不减损行政利害关系人的利益，即使有106名被欠薪人未参与到行政程序中，法院也应支持都昌人社局维护工人合法权益，裁定准予强制执行。

这种观点是错误的。

首先，良好的愿望不能以违反法定程序的方式去实现，任何公权力都只能在法律规定的范围内行使。

正如法院一审诉讼案件如存在重大程序问题，当事人上诉，二审法院可能要发回重审一样。

明知行政决定存在重大程序违法，法院不能违背审查职责，视而不见，继续裁定准予执行。

其次，在大多数员工缺位行政程序的情况下，都昌人社局对全体员工被欠薪总额作出支付决定，可能会产生好心办坏事的不利后果。

退一步讲，假如法院裁定对该行政决定准予强制执行，未得到程序参与权的被欠薪人事后知道并找到法院或申请人，称公司所欠其工资远不止欠薪表上的数额，那将如何处理并补救？因其未参与到行政程序中并确认被欠薪额，如裁定准予执行，事实上存在上述风险，法院将面临审查失职的不利后果。

最后，大量被欠薪者未参与到行政程序中，存在虚构劳动债务的风险。

如果该公司外欠其他债务众多，鉴于劳动工资具有优先于抵押权和普通债权受偿的特性，在106名员工未参与到行政程序中的情况下，不排除该公司存在虚构劳动债务、转移财产的可能。

同时，都昌人社局将141名员工的被欠薪额357466元，作为一个整体纳入行政决定中并申请法院强制执行，其并未对35名已推选代表员工的被欠薪额进行区分作出支付决定。

因法院行使司法权并无代替行政机关行使行政权去厘清、确认35名员工欠薪额的职责，故裁定对全案不予强制执行。

现代行政法治理念要求行政机关将行政程序与实体处理置于同等地位。

申请人都昌人社局如重视程序问题，完全可以作出符合法律规定的处理。

在本案中，如仅有35名被欠薪员工推选代表，其他员工一时难以联系，都昌人社局可以先就35名员工的被欠薪额作出支付决定，或者引导这35名员工走劳动仲裁程序，先行对这35名员工的被欠工资额进行仲裁。

其他员工如以后提交了申请，再进行处理，而非对141名员工的被欠薪额作出整体处理。

【注释】[1]江必新：“论行政程序正当性之司法审查”，载《行政执法与行政审判》总第56期。

[2]胡建淼：《行政行为基本范畴研究》，浙江大学出版社2005年版，第493页。

[3]江必新、池强、贺荣：《行政审判实务教程》，中国法制出版社2012年版，第233页。

本文原载于《人民司法（案例）》2015年第20期，配图源于网络。

本文作者：张烈忠，江西省都昌县人民法院。