关于日本福冈城市管理机制模式的考察报告

日本福冈城市管理机制模式学习考察报告为深入学习日本城市管理在管理体制、机制模式以及法律法规方面的经验做法，全面提高××城市管理和综合执法水平，根据市政府关于赴日本福冈、东京学习考察的指示精神，我们对日本福冈、东京的城市管理机制、体制进行了考察这次考察，通过培训、走访、参观、听课、对接交流等形式，使我局对日本的城市管理体制、机制模式以及法律法规有了进一步的了解和认识。

现将考察情况报告如下：一、日本福冈城市社区管理基本情况日本城市的“地域”是相当于我国“街道”的行政区域，其管理机构是“地域中心”。

（一）社区管理机构设置地域中心内设机构有地域担当系和青少年担当系，同时设有高龄者会馆和儿童馆等社会事业单位。

管理人员为所长1人，副所长1人，地域担当系长、青少年担当系长各1人，高龄者会馆、儿童馆的馆长分别由上述两位系长兼任，一般工作人员近30名，全部是公务员。

（二）社区管理机构的主要工作职能地域中心的主要工作职能包括：负责收集区民对地域管理的意见；对市民活动和民间公益团体活动给予支持和援助；对地域的各项事业进行管理；在执行中对计划进行调整；为居民提供窗口服务和设施的服务，以及负责青少年健康教育有关事务的处理，目的是满足各阶层区民的多种需要，使区民的生活不断得到改善和提高。

地域中心为区民服务的职能作用，突出体现在以下几方面：一是通过集会场所和区长室实现服务。

区民可以根据自己的意愿、要求提出申请，由地域中心工作人员在集会场所组织区民讨论问题的解决办法。

在区长室，一般是由地域中心所长在某些范围内代区长对居民提出的问题和意见，当场解决、解释，对一些具体问题进行处理。

二是信息服务。

区政府和地域中心分别对一些法规、政策、档案信息资料实行开放，区民可以随意查阅利用。

三是公开办事项目，集中提供服务。

区政府和地域中心办公楼的一层大厅为对外服务的窗口，通过区、地域中心两级办公互联网，为区民提供户籍、婚姻登记、税金缴纳,印章审核公证、福金领取、文件文本防伪复印等服务，为外国人提供办理入住、经营等各种服务。

四是为特殊群众服务。

福冈市总人口为1416960人，家庭总数为676890户，149个校区分7个区，地区中已有144个校区，每个校区平均4600户家庭，约9700人。

小学校区设町内会（类似我国体制中的街道居委会），全市町内会2270个，自愿加入的家庭数平均2698户。

一个町内会有15个团体。

一个校区设一个公民馆，公民馆设馆长一人、主持一人、二个职员（由馆长选用），还有十几个志愿者。

以福冈中央区春吉公民馆为例，该馆所辖8100户，11000人，70岁以上占百分之十。

公民馆设立了功能多样、设施齐全的教学室、学习室、儿童看管室、团体集会室、研修室、休息室、老人活动室等。

这些场所一方面向社会开放，解决孩子们和健康老人的活动问题；另一方面，根据家庭特点，开办托养业务，解决无人看管的儿童和孤老、残病人员生活困难问题。

（三）社区管理机构的经费来源公民馆的经费来源一是政府拨款，二是馆民每户每月交会费，经费的使用有明确要求，各项费用标准都有明确规定，支出严格按照规定、条例的标准执行。

经费使用范围包括地域工作、民政福利、防灾防病、环境治理、体育运动等方面。

对于诸如城建投入资金、对个别团体的补助费、临时性工作费用的安排，则不在该资金内。

而这部分需要的资金，是由地域中心部调整课安排解决。

据介绍，每年馆长支配使用的经费在600万日元。

（四）地域中心与区政府的关系区政府(区役所)通过地域中心部对15个地域中心实施领导。

地域中心部每月召开两次所长会，进行工作交流和联络，所长之间也有联络网。

政府对地域中心工作人员的考核，每两年进行一次，在自我评价的基础上，由常勤部长、议会议员，各方代表共5名监察人员进行考核。

区自治协议会与小学校区，小学校区与公民馆，公民馆与町内会的关系不是领导与被领导的关系，而是协作关系。

充分体现宽松、和谐的氛围。

（五）城市自治组织和公益团体在社区管理模式中的作用区自治协议会是与地域中心并行的区民参与公共事物管理的群众自治组织，由居民自愿参加，是在原有町片的基础上，住区自治协议会与地域中心形成一辆车的两个轮子，其主要任务是对区政府的中、长期计划、任务进行讨论，把区民的意见反馈给区政府；对地域内一些共同性问题：设施建设、高龄者问题、街道改造等，提出解决的对策。

住区自治协议会制度的最大特点是居民能直接参与民主管理，使政府能听到居民的呼声；政府的计划更符合地区的实际；由于是经常性组织，自治协议会能够对城市的长远建设提出建设性意见。

地域内还有一些公益性团体，如防灾、青少年教育、交通安全等多种协会、委员会，还有义务服务组织等，地域中心与这些公益组织相互联系，给予必要的支持。

二、日本福冈城市管理领域的经验（一）日本城市管理不靠城管大队日本没有城管队伍，他们的城市管理一方面靠的是国民自觉—日本人从小接受的教育就是不给别人添麻烦，爱自己居住的街道，爱整洁，他们没有随地吐痰、乱扔废弃物之类的坏毛病，另一方面靠的是健全的法律和有效的管理。

日本的《轻犯罪法》制定于1958年，于1983年修正，规定了34项轻犯罪行为。

比如，丢弃对人有危险的动物，弄虚作假，吐痰和随地大小便等，轻犯罪者可被拘留并被处以罚款。

《轻犯罪法》对规范居民行为、加强城市管理发挥着很大作用。

轻犯罪行为由警察处理。

日本警察执法一丝不苟，不管你态度如何，他们的态度都很好，不会暴力执法，但也不徇私情，违法必究。

从这个意义上说日本人守规矩也是被治出来的。

（二）利用社区治理乱张贴小广告日本政府在依靠社区治理乱贴小广告方面颇有心得。

在福冈，他们是依据福冈市屋外广告物条例治理小广告。

在日本也一样。

对于街头巷尾泛滥的小广告，日本人的做法是，让公益广告和营利性广告分流，通过社区发行的印刷品，将《轻犯罪法》中有关不让乱贴小广告的规定广而告之。

日本每个社区每天都有广告印刷品，夹在报纸中随报发送，其中有家电、服装、房产、汽车、餐饮业等各类广告，特别是周末，本地广告印刷品比报纸厚得多。

招工广告由专门机构发行，每周一大本，有各类招工信息，放在便利店里，免费赠送。

这样，久而久之，社区居民对《轻犯罪法》对乱张贴的处罚都非常了解，共同打击抵制乱贴小广告的行为，从而有效地治理了城市“牛皮癣”。

对占道乱摆的一些小广告和违法的大型广告的拆除(依据福冈市都市景观条例)，分国家、县、市役所、区役所管，原则上由属地区役所负责拆除，经费也是由区役所解决。

（三）“行政指导”处理不法占据城市道路日本普遍实施道路占用许可制度，较少采取罚款等严厉的惩处措施。

在“不法占据”情节严重的情况下，日本建设部门（城市道路管理机关）也作为案件处理，采取强制措施，由相关部门“代履行”。

道路作为重要的城市公物，对非法侵占道路的管制则是公物法上公物警察权一个重要内容。

日本的公物警察权执法多采用所谓“行政指导”，其实行政指导在某种程度上是一种简便灵活的行政命令（警告、除却或改善命令）而已，当事人的配合（自主撤去）则可以视为一种行政法上的主动履行。

这种公物法上的做法是从财产法上“排除妨碍”发展而来的。

另外，根据福冈市《道路占用规则》，福冈市区的夜间大排挡占道经营，他们作为一种传统文化，由个人申请、其他人担保，经审批同意后，领取占用道路许可证，占用道路期满5日前再审请更新手续。

三、对我国街道管理体制改革的启示（一）在街道管理体制改革的同时，形成城市社区管理组织系统。

我国城市现行社区管理体系的方式和手段已不适应新形势下社区发展的需要，必须进行变革。

可结合街道管理体制改革和机构调整，进行街道管理工作社区化的探索,以便最终实现由条块分隔的“街道体制”向条专块统，与居民自治相结合的“社区体制”的转化。

这里有三项工作需要探索。

一是基础社区的建设。

在我国，城市社区一般指区、街、居委三级社区。

实际上，区社区的概念较笼统，更多地体现的是行政区划；街道社区较实，但面大，社区地理、人文构成复杂，社区活动的针对性不强，解决问题不细；居委会社区较小，资源有限，制约因素较多，一些社区工作很难落实。

目前由于旧城改造，各层次的社区规模、成份都发生了很大变化。

可在街道社区范围内，按居民构成和驻区单位性质及其社区资源等情况，将居、家委会进行调整，再将相对类同的若干居家委会以社区组织的形式联组形成具有地域特征的基础社区。

基础社区或称地域特征社区，不是在街道和居委会之间形成的一级行政化社区管理层，而是通过健全的社区组织系统和完善的功能系统实现居民自我教育、自我管理、自我服务的社区层面。

基础社区的建立充分体现了地域特征、社区自然属性，具有以下优点：第一，由于规模的科学合理划分，将有利于管理、服务和克服居民意愿代表性覆盖面较小的局限性。

第二，通过资源的共享，弥补居(家)委会社区资源的不足，便于社区居民参与社区活动。

第三,有利于政府和居民的广泛联系，符合城市管理向减少行政层面，增强民主法制建设的趋势。

特别是在社会转型时期，探索将自上而下的行政制管理，与自下而上发展的民主自治的社区制管理相结合，发挥社区承上启下的弹性作用，给基层城市管理改革提供了广泛的操作、试验空间。

第四,基层社区的建设有利于政府职能部门在社区层面上的职能延伸，有利于在中介组织的发展，承担更多的社会职能，弥补由于政府职能部门人力财力不足所造成的社会事务空位现象，有利于在更大范围满足社会需求，促进社区发展，形成小政府大社会。

二是培育社区组织。

从城市管理和社区服务方面遇到的热点、难点问题中分离出适合社区单位、居民自治的项目和内容，指导基础社区建立具有各种社会功能的社区组织，通过各种代表居民意愿和单位利益的社区组织实现居民自我教育、管理、服务的民主管理机制。

三是随着城市居民由“单位人”逐渐向“社区人”的转化。

居民对基础社区的依赖性日益增强，社区意识将转化为参与社区管理的积极性，具有居民自治属性的居委会的作用将越来越大。

因此，必须在居委会的组织结构、运作方式上进行调整。

目前亟待改变人员老化、文化偏低，设施简陋、经费不足、工作被动的状况，实现居委会干部年轻化、知识化、职业化。

（二）推进民主与法制建设，逐步实现政府职能转变。

在日本，法律法规、各项制度相对健全完善，对社区有较强的约束力。

地域中心职责明确，机构简化，人员配置合理，各项职能发挥作用的效率较高，工作较细，内容符合民需，效果较好。

我国城市政府要实现转变职能，重心下移，必须努力推进法制建设，在完善基层组织立法的基础上，搞好社区建设，发挥社区组织功能，使社区担当起从政府和企业剥离出的社会职能，同时强化政府在宏观规划、管理、资源配置等方面的重要作用。

四、对我市城市管理工作建议（一）发挥街道社区在城市管理中的作用。

街道作为城市管理的基层机关，有着和市民最直接接触的优势，城市管理与街道社区是密不可分的。