浅谈发展型社会政策的社会保障与经济发展

浅谈发展型社会政策的社会保障与经济发展2014年春农村经济管理专科邹燕一、发展型社会政策的产生20世纪90年代以来，社会政策理论界引发了以“发展型社会政策”为代表的革命。

伴随着传统社会政策的演进，以及全球化、社会结构的变迁，还有相关一些理论的出现，发展型社会政策越来越受到国内外学者的重视。

（一）产生背景1、社会政策的演进对传统社会政策的界定主要是通过国家立法和政府行政干预，解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利的一系列政策、行动准则和规定的总称。

其核心是解决市场经济下公民的社会风险，在公正、人权的基本价值下强调政府的干预。

传统的社会政策也主要作为经济政策的附庸而存在，为经济的发展提供一方保障。

传统社会政策的代表模型是威林斯基和莱博尔（1965）首先将社会政策分为补缺——制度模型，将社会政策分为两类，第一类被称为“补缺型”社会政策，由一系列有限的、简单的社会政策构成，把社会政策当成一种应急的、不定期的措施，一旦社会出现什么问题就予以制定和实施，以缓解相应的社会问题；第二种类型被称为“制度型”社会政策，由一些在社会中处于第一线的社会政策组成，其特征是促进普遍覆盖，为民众提供广泛的社会服务。

蒂特姆斯（1974）提出了社会政策的第三种模型“工作成就——绩效型”，将社会政策与经济联系起来，在优异、工作绩效和生产率的基础上提供福利服务。

此后，1990年，艾斯平.安德森提出了“三个世界模型”，构建了福利资本主义国家的三种福利政策体制。

1990年以来，出现一些新型社会政策模式，包括詹姆斯.梅志里的发展型社会政策、吉登斯的社会投资型国家等。

2、全球化和社会结构等现实背景全球化带来了众多资本要素的国际流动，也加剧了福利国家面临的社会风险和挑战。

这些要素主要包括了：产品和服务、劳动力、资本。

1产品和服务的竞争具体表现出来就是价格的竞争，为取得竞争优势，各竞争主体、国家会从成本考虑进行福利体系的再设计，进而降低劳动力成本，获取价格竞争优势。

劳动力的流动直接对福利国家的国内福利体系提出了挑战，住房、医疗、失业救济等政策的设计影响着一国能否获得优质的劳动力资源。

社会结构的变化主要体现在人口结构的老龄化加速，以及家庭结构的核心化。

人口老龄化的加剧，对强调现收现付的国家财政而言无疑是巨大的挑战。

家庭结构的变迁使得家庭的一些养老保障功能缺失，国家的责任将显得更加突出。

对于一些发达的福利国家，以社会保障（社会保险、社会救助等）为代表的社会性支出占了国家财政支出很大的比重，例如2007年的社会性支出，加拿大为65.5%，丹麦为71.6%，法国为68.5%，德国为70.8%，意大利为61.9%，日本（2006年）为66%，荷兰为61.7%，美国为58.4%，经济的增长远远跟不上社会性的支出，呈现出“社会性支出重，经济性支出轻”的特征。

3、代表性理论发展型社会政策的明确提出是在上世纪90年代以后，其中最为代表的两个学者是吉登斯和詹姆斯.梅志里。

吉登斯的第三条道路，它要求福利国家重新界定政府与个人之间的契约关系，改“福利国家”为“社会投资型国家”，从个人争取政府的保护，转变为个人寻求“自主与自我发展”，政府的功能应当从提供经济援助改变为进行人力投资，政府与公民之间的关系要全面调整。

吉登斯明确提出了社会投资福利战略和积极福利制度、福利社会等概念，提出建设一种能增强社会包容性，但又不限制个人对自己风险的责任，鼓励个人积极创造的积极性福利制度的改革方向。

詹姆斯.梅志里则在《Social Policy for Development（发展型社会政策）》一书中详细论述了发展型社会政策的相关内容，积极寻求一种混合型、整体性的社会政策模式，并在社会政策与经济、环境政策的协调中着力解决贫困问题，提高人类福祉。

（二）理念发展型社会政策的理念首先体现在经济社会的协调发展。

经济发展与社会福利之间不是对立的关系，而是相互融合的关系。

经济发展必须是包容的、协调的和可持续发展的, 其核心是要让社会的所有成员都能够分享到经济发展带来的成果。

其次，关注人力资本的积累，以及劳动力人群能否顺利进入劳动力市场，提高人们参与经济的能力。

社会福利必须投资到具有促进人力资本、就业、社会资本、劳动技能以及低成本高效益的社会项目上, 并要致力于消除社会成员参与经济的障碍。

另外，强调对于社会问题的“上游干预”，重视中长期的战略。

社会政策的功能和目标要与人的生命阶段相对应，使处于不同阶段的社会成员都能够得到社会政策的支持，这是预防贫困和缩小收入差距的根本措施。

研究表明，很多社会问题根植于儿童时期。

这样，投资人力资本的核心就是投资儿童、支持家庭发展。

2最后，在社会政策的实施中，应该努力构建政府主导与第三方参与的社会福利体系。

（三）核心内涵发展型社会政策的核心理论是将社会政策看成是一种社会投资行为，认为社会政策对提高劳动力的素质有直接的作用，社会政策是对人力资本的投资。

Deyo 提出了发展型社会政策的四个重要组成部分：（1）社会政策是嵌于经济发展政策中的，发展是最重要的主题，经济发展之后才能提高社会福利的效益，增加就业岗位和人民收入。

（2）会政策直接涉及政府所提供的社会福利、公共服务和对一些医疗卫生部门的补贴，以及面向公共住房、教育、公共交通、社会救助和社会福利的项目。

（3）收入政策，即对工资和福利有直接影响的政策。

（4）政府通过社会保险影响收入保障，如退休金、医疗保险、失业保险等。

这些构成了发展型社会政策的内容。

3二、发展型社会政策中的社会保障（一）要求1、出发点：以人为本，满足社会成员发展需要发展型社会政策强调对人力资本的开发和投资，把人力资本作为促进经济发展的关键资源要素，进而保证个人参与经济发展的能力提升，以及个人自我保障能力的可持续性。

基于发展型社会政策的考虑，社会保障不应该是盲目进行制度的设计，首先要考虑的为什么要进行这样的制度设计，应该充分强调其目标针对性。

对于社会保障的社会保险、社会救助、社会福利内容，在制度的设计上应该避免其保障内容的交叉，在其保障的分配上要具有层次性，社会救助倾向于社会的弱势群体，赋予其更强力的反贫困意义；社会保险则具有普适性，作为国家宏大的安全网计划，做到劳有所保、农有所保，承认不同群体需要的差异性，制度针对的差异性也是应该的；社会福利则是更高水平的，是在社会救助和社会福利基础之上的，让全民享有国家经济社会发展成果的制度设计，如果说前两者更应该注重物质的保障，那么社会福利则应更加适应精神文明的提升。

2、过程方法：缺陷干预到资产投资4在西方发达福利国家，政府在社会保障领域承担主要责任，在相关社会政策上也主要是以补救和应急为主，即补救型和制度型的社会政策为主，只有当诸如家庭、自我救济出现了功能方面的缺陷时才会提供，如对贫困家庭、单亲家庭以及家庭破裂或家庭暴力的受害者如妇女和儿童提供帮助或救助等。

所谓资产投资就是强调社会政策要帮助家庭形成或巩固其固有的能力或优势，将家庭看作是社会的资产加以支持，这一政策的核心思想是，稳定和功能完整的家庭不仅是家庭成员，也是社区、市场乃至整个社会的资源。

因此，新的家庭政策就是建立在对家庭功能的这一认识之上的对家庭进行支持的政策。

5发展型社会政策下，社会保障整体的运作思路应该是从补救型和制度型的模式中进行强化和提升，不是进行消极的救济，而是通过对人力资本的投资进行有目的的预防；不是出现功能缺陷时才进行救急，而是从采取措施去避免一些保障主体供给时的功能缺陷。

3、内容要求：卫生体系、就业和工作支持、反贫困等既然发展型社会政策的核心内容的着力点在对人力资本的投资上，那么社会保障的对人力资本的保障着力点应该在医疗卫生保障、就业保障和工作支持、反贫困等内容上。

社良好的医疗卫生保障体系首先能够保障社会成员的身体素质和健康水平，这是社会成员作为人力资本发挥效用的最基础的保障，另外良好的医疗卫生保障体系比如说医疗保险能够从互助意义上分担社会成员的经济压力，“此消彼长”，其他方面参与经济发展的能力就能够得到提升。

就业和工作支持可以说是对人力资本最直接的投资，也是使得人力资本发挥效用最直接的方法。

应该优化社会保障中的失业保险的制度设计，加大对下岗人员的就业、创业扶持力度，获得竞争力从而一定程度上排除劳动力市场上排斥性，对于更好解决失业和贫困都具有重要的意义。

从公平和正义角度的反贫困，是一种人力资本投资，也是解决与经济发展相抵触的一些问题的方法，解决贫困问题，适应劳动力市场是进行人力资本投资的关键。

（二）现状与问题1、社会保障的全球化和民营化趋势社会保障是工业化和城市化的产物，是对应工业化大生产的国家制度设置。

随着市场经济在全球广泛推广，社会保障制度作为市场经济体制的重要组成部分，也进一步得到体系化。

在这个意义上讲，社会保障的全球性对应于工业化大生产的全球性，而市场经济体制在全球的扩展加速了社会保障制度的全球化。

6适应全球化的挑战，是社会保障与经济发展相协调的一个重要方面，也在对人力资本的保障和投资上提出了新的要求。

另外一个方面的趋势，随着法定社会保障制度在财政和管理上出现的一些问题，如财政负担越来越重，管理体制的不完善导致的低效率，社会保障也面临着民营化的趋势。

民营化的路径中，除了看重解决政府财政困难和效率的提高，也应该看到所出现的一些问题。

民营化的市场运作，强调了个人责任，对于贫困的弱势群体保障不足是显而易见的，而相对贫困群体自身参与经济发展能力是较低的，也说明了其发展潜力的的提升空间较大，切实保障此类人群的发展具有重要的现实意义，是保证市场活力的重要参与者。

2、法定、正式制度与非正式保障的结合不足在詹姆斯.梅志里的发展型社会政策中也探讨了政府怎样有目的的把正式的、法定的制度同非正式的、传统的福利机制相结合。

目前来看，社会保障中政府依然占主导责任，尤其是在发展中国家，经济发展水平的不足导致政府要加大对社会保障的掌控，也因此制度型和补缺型的制度依然占据主导优势。

非正式制度的保障是一个很重要的资源，举例来说，在中国，受传统历史文化的影响，家庭保障一直占据很重要的位置；甚至是在现代社会，尽管家庭保障随着家庭结构的变迁和土地保障功能的弱化，传统式的家庭养老观念仍然很强势；如果能够结合家庭养老和社会化养老，对于老年人的养老问题都是一个有益的探索；社区养老可以说是一个包容式的探索，融合正式和非正式的保障模式，并进行制度化是可行之路。

目前法定的、正式制度和非正式的保障结合不足，一方面是保障资源开发不足，另一方面是相关资源利用的路径不明晰。

3、制度的衔接不连贯等短视行为问题突出发展型社会政策视角下，要求社会保障的设计和发展要有长期战略眼光。

某些制度的衔接不连贯会导致政策行为的连续性不足，保障力度不够。