浅析公务员公务行为与个人行为的区分新

目录
一、行政公务行为的概念 (2)
二、公务员的双重法律身份 (2)
三、区分公务员行为和个人行为的必要性 (3)
（一）、可以确定行为的效力 (3)
（二）、可以确定行为争议的救济途径 (3)
（三）可以确定行为后果的法律责任 (4)
四、区分标准 (4)
（一）、行为主体标准 (4)
（二）、行为意志标准 (5)
（三）、行为内容标准 (6)
参考文献 (8)
浅析公务员公务行为与个人行为的区分
摘要：公务员具有双重的法律身份，这使得他的行为也具有双重性，即职务行为与个人行为，划分公务员的职务行为和个人行为，不仅有利于公权力的良好运作，也有利于保障公民的基本权利，可以更好的维护社会秩序。

本文便从公务员身份的角度出发，对于公务员的公务行为和个人行为的区分做浅显的分析。

关键词：公务员公务行为个人行为
一、行政公务行为的概念
根据《现代汉语词典》的解释：公务就是关于公家或集体的事务，狭义是指国家机关的事务性工作；广义是指党政机关、群众团体、企事业单位等的事务性工作。

刑法学界对公务的观点有三种，（一）公务即管理公共事务的活动，指从事组织，领导，监督，管理型的职务活动；（二）必须具有公共管理性质的职务活动，行为人通常掌管某一部分特定的公共权力，因而不同于简单地提供劳务；（三）所谓从事公务，是指从事组织，监督，管理事务性质的活动，具有一定的管理职权。

行政法上的公务行为，是指行政公务人员代表行政主体行使行政职权和履行行政职责的行为；即公民基于公务员身份或经行政主体委托、认可，以行政机关的名义，行使行政职权的活动。

因此，公务行为的主体不但包括行政机关中正式编制的公务员，还包括受行政机关委托或认可的社会组织成员。

个人行为与公务行为相对，即以个人名义实施的与行政职务无关的行为。

二、公务员的双重法律身份
我国《公务员法》所称的公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

公务员是公民通过法定程序成为的公务员身份，在取得公务员身份之后，他原本作为公民的身份和法律地位依然存在，这也意味着公务员具有双重的法律身份：公民和公务员。

他可以作为民事主体的身份从事相关活动，同时他在公民身份的基础上又形成了“公务员”的身份，可以从事行政管理的活动，即公务员的行为存在个人行为与职务行为之分，当他以公民身份进行活动体现自身意志时，是个人行为，其行为的后果由个人承担；当他
以公务员身份代表国家行政机关进行管理时，是公务行为，其行为的后果由行政主体承担。

在具体的活动中，由于公务员的双重法律身份的存在，这种双重身份和双重行为是存在冲突的，主要表现在：（一）公务员作为公民，享有国家赋予的基本权利和义务，同时，作为公务员，由于工作的需要，法律赋予了他普通公民所没有的权力和义务，这样，公务员就兼具公民和公务员的权利和义务，由此也就出现了一些矛盾：一方面公务员就不再拥有一般公民的一些权利，比如经商等；另一方面，公务员要承担一般公民不需要承担的义务，比如遇到有人抢劫，作为一般公民可以袖手旁观，但是作为执勤的警察，如果视而不见，他就要承担实质的法律责任；（二）在行政理论的要求下，公务员的双重身份，双重行为和双重效果必须要统一，而在实践中身份和行为交错时就会出现两种情况：一种是公务员以个人身份对待职责，产生行政失效的现象；另一种是当他从事个人行为时，使用了公务员的身份，这样就会出现滥用职权的现象。

因此将公务员双重的行为进行划分具有重要的意义。

三、区分公务员行为和个人行为的必要性
（一）、可以确定行为的效力
公务员以行政主体代表的身份实施的公务行为，是具有行政法上的法律效力的，例如，公务员向行政相对人发布行政命令，实施行政处罚，采取行政强制措施，行政相对人有服从和遵守的义务。

在非经有权机关予以撤销和宣告无效之前，其行为的法律效力将一直存续，而公务员以公民身份实施的个人行为与普通公民实施的个人行为无异，当然也就不具有行政法上的法律效力，双方主体就应该是平等的关系。

（二）、可以确定行为争议的救济途径
对于公务员实施的公务行为，行政相对人不服引起的行政争议，可以通过依法申请行政复议，提起行政诉讼或申请国家赔偿的方式获得救济，如果公务员实施的行为不是公务行为，由此而引起的争议和纠纷一般通过仲裁、民事诉讼或刑事诉讼的形式寻求法律救济。

这也说明公务行为与非公务行为引起的诉讼性质是截然相异，行政诉讼和民事诉讼之间在主体、审理、后果等方面都有很大不同。

（三）可以确定行为后果的法律责任
在行政法律关系中，行政主体与行政相对人是关系双方的当事人，公务员只代表行政主体实施公务管理活动，因此，公务员对其执行公务中的违法、失职行为不直接向行政相对方承担损害赔偿责任，因此，如果属于公务行为，不管其行为是否引起争议，其行为的后果均由行政主体承担，公务人员与行政主体之间的关系是一种委托关系，其行为后果所引起的法律责任当然由行政主体承担，如果属于个人行为，则其行为后果由本人承担，行政主体并不为公务人员的个人行为承担任何法律责任。

总而概括，将公务员的双重的行为进行区分有两个重要意义，首先，区分公务行为与个人行为有利于保障基本的人权，公务员代表国家行使权力，由国家强制力作为后盾，公民个人是无法与之抗衡，如果法律不区分其是公务行为还是个人行为，那么公务员就有可能利用职务便利进行个人行为，这样普通公民的权利就很容易受到伤害，不利于保障基本人权；再次，划分公务行为与个人行为有利于维护社会秩序，公务员的职权涉及社会的方方面面，如果不对其行为进行划分，那么其行政权力就会肆意扩大，其个人行为能在职权行为的保护下不受法律的约束，势必会扰乱公权力的良好运作。

四、区分标准
（一）、行为主体标准
公务行为的主体是公务员，行为主体具有公务员的身份，如果行为主体没有公务员身份，或者丧失了公务员身份，除非是经过依法授权行使公务或经行政机关委托代理行政事务，否则行为不是公务行为。

现代意义上的公务员制度，形成于19世纪中后期，首先是在法国、英国、美国等西方国家出现在沿袭封建官吏制度的基础上，在选任、职权、激励与监督机制等方面，现代各国大都形成了较为完善的管理制度，各国对公务员的称谓不尽一致，在英国，公务员是指那些不与内阁共进退，经过公开考试择优录用，没有过失即可长期任职的的文职人员；美国则称为“政府雇员”；日本在第二次世界大战前称“文官”，战后改称为“公务员”；我国则通常称公务员为国家干部或行政人员，法律意义上公务员是指在各级政法机关中，行使国家行政职权，依法执行国家公务的人员。

尽管称谓不一，但是现代各国的公务员都具有以下特征：1、属于特定的国家机关。

在我国，公务员隶属于国家机关，企业事业或者其他社会组织的工作人员都不属于公
务员；2、从事特定的职业。

公务员担任一定的行政职务，依法从事行政事务。

行政机关按照所要完成的行政事项设立相应的行政职位，并遵循一人一职原则任用国家公务员。

因此，国家公务员自任用时起，必然取得行政权力和执行公务的资格。

3、经过特殊选任。

公务员是国家特定部门经过特别的程序选拔与任用的工作人员，没有经过特定程序取得公务员身份的公民不经法律上的授权或行政机关的合法委托，无论是否以公务员名义，其行为都不能产生行政法律意义。

4、具有特殊的身份。

公务员与国家存在职务上的隶属关系，公务员经国家授权，以国家的名义执行公务，国家承担其公务行为产生的法律后果。

从行为主体身份角度划分公务行为与个人行为的标准有以下三点：
1、公务员的行为以所属行政机关名义作出的属于公务行为，以自己的名义作出的，属于个人行为；
2、公务员的行为如果是执行单位的命令或委托而作出的，不管单位的命令或委托是否超越权限，属于公务行为；
3、公务员的行为是在其职权范围内作出的，属于公务行为，如果超出职责范围，须结合前两条标准进行综合认定。

（二）、行为意志标准
公务员行为是公务员以国家名义实施的职责行为，因此公务行为在主观上应当是出于行为人所在机关的意志，而不是行为人本身的意志。

公务员实施某种行为，如主观意志和目的是执行任务，具有公共意志，则可以认定是公务行为；如果公务员主观上没有执行职务的意图和目的，即使以社会公众来看，有执行公务的表征也不应该认定为公务行为，以主观意志角度来看，公务行为应当具备以下特征之一：
1、明示的公务意志
公务员在作出权力性行为时，如果明确表示公务意志，出示有效公务标志或证件，则可以认定行为人是以公务员身份，且代表行政主体实施公务行为。

因为公务员与行政主体之间的行政隶属关系足以让相对人相信公务员行为的公务性质，在这种情况下，不管公务员的行为是否超越了其法定或授权范围，当认定为公务行为。

2、可推定的公务意志
公务员在未表达任何公务意志，未出示任何公务标志的情况下，在行政权限范围内，公开的实施公权力行为，如果行为人具有公务行为的表征，那么公务员的该行为可以被推定为公务行为，而非个人行为，除非行为人明确表明自己的行为不属于公务行为或其行为明显不具有公务行为的表征，相对人可以轻易推定行为不属于公务行为。

3、被追认的公务行为
在某种情况下，公务员实施的行为客观上没有职权或超越职权，但在主观上是出于公务意志，提供的是公共性义务，不直接与特定的相对人发生法律关系，这类行为经行政主体认可或默认，应当视为公务行为。

该行政行为虽然并不直接为相对人创设权利义务，但其公共性和普遍性却可能间接产生行政法律效果，如果公务员的事实行为导致公民权益受损，应由公务员所属行政机关承担法律责任，而不能以行为人不具有合法主体资格为由，否认行为的公务性质。

由公务员实施的公务行为具有公共意志性，目的是实现公共利益，由公务员实施的个人行为不具有公共意志性，目的是个人利益。

但是主观意志的内在性，决定了以依据主观意志标准判断行为性质的困难性，在实践中，必须结合行为人的特定身份、职权性质与范围、行为的过程与结果等外在因素，本着公平正义的原则判定行为人的行为性质属于公务行为还是个人行为。

（三）、行为内容标准
确定公务员行为是公务行为还是个人行为，不仅要看主体和行为的主观意志，更要看行为的客观内容，在判定行为性质时，学术界普遍认为应当考虑行为过程中的以下客观要素：
1、时间要素
公务员在上班和执行任务期间实施的行为，通常认为是公务行为，除非有充分理由可以认定公务员此时的行为不是公务，而在下班和非执行任务期间实施的行为，一般应当认定为个人行为，除非有充分的理由可以认定公务员此时的行为是公务行为。

2、职责要素
公务员行为属于其职责范围的，通常视为公务行为，公务员实施的职权范围之外的行为，如果直接或间接体现行政机关的意志与履行职责有相关性，也属于公务行为。

比如滥用职权行为，虽然是超越职权范围，但是仍然具有公务性质，其造成相对人利益损害，应当由公务员所在的行政机关承担国家赔偿责任。

3、命令要素
公务员的行为是根据其主管领导的命令，指示或委派实施的，通常视为执行公务的行为，反之则属非执行公务的行为。

4、公益要素
公务员的公务行为是以维护和促进公共利益为根本目地的，因此，公务员的行为是否具有公益目的很大程度上反映其行为的性质。

公务员的行为服务于公共利益，一般可以判定为公务行为，不涉及公共利益而只涉及个人利益，则属个人行为。

5、公务标志要素
由于公务员行为是公务员代表国家作出的，因而必须表明其身份，公务员执行公务佩戴或出示能表明其身份的公务标志的行为的，通常视为公务行为，反之则属个人行为。

现代各国行政程序法对行政人员进行公务行为时的基本程序要求是表明身份，这既是保障相对人合法权益的需要，也是确保行政人忠于职守的需要。

公务标志一般表现为特定的制服、标记，身份表明是指公务员通过一定的语言动作向相对人告知自己的身份。

以公务标志及身份表明作为公务行为的形成标准已经为我国相关立法明确规定，例如《行政处罚法》第34条规定，执法人员当场作出处罚决定的，应向当事人出示执法身份证件，又如我国《植物检疫条例》规定，植物检疫人员进入车站、机场、港口、仓库以及其他有关场所执行植物检疫行为，应穿着检疫制服或佩戴检疫标识。

依照上述要求对行政公务行为进行确认，有些情况下依据一个要素为标准就可以认定，而有些情况下依据一个标准还不足以认定，就要综合其他要素进行分析认定。

正确区分公务员的公务行为和个人行为，有利于实现国家公务员制度的重要目标，即造就和培养一支优化、廉洁、精干、高效的国家公务员。

因此，正确界定公务行为和个人行为是势在必行的，需要在理论联系实际的方法下实现这一目标。

参考文献：
【1】王连昌著：《行政法学》,中国政法大学出版社1999年版。

【2】姜明安著：《行政法与行政诉讼法》，中国卓越出版社，1990年版。

【3】张树义：《行政法与行政诉讼法学》，2002年9月版。

【4】王嘉悦：《论行政法上公共利益与个人利益》，法制之声，2011（12）。