公共政策概论复习资料概论

各章重点问题提示

第一章导论

一、中外学者对公共政策的界定

1、伍德罗·威尔逊认为，公共政策是由政治家，即具有立法权者制定的，由行政人员执行的法律和法规。

2、戴维·伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。

3、拉斯韦尔与卡普兰认为，公共政策是一种具有目标、价值与策略的大型计划。

4、托马斯·戴伊认为，凡是政府决定做的或者不做的事情就是公共政策。

5、国内学者张金马认为，公共政策是政党和政府用以规范、引导有关机构团体和个人行动的准则或指南。其表现形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示、行动计划与策略等。

二、对全社会的利益作权威性分配

1、对戴维·伊斯顿定义的分析

美国学者戴维·伊斯顿认为，公共政策是对全社会的价值作有权威的分配。这一界定突出了三个思想，即：制定公共政策是为了价值分配；分配的范围是全社会；分配的影响力是权威性的。

我们认为，为避免对“价值”一词过于宽泛的理解，同时又能突出公共政策的本质，不如把“价值”改为“利益”。公共政策的本质是社会利益的集中反映。政策的形成过程，实际上是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程。

具体地说，政府利用公共政策，去保护、满足一部分人的利益需求，同时抑制、削弱甚至打击另一部分人的利益需求。通过政策作用去调整利益关系，在原有利益格局的基础上形成新的利益结构。正是从这个意义上讲，公共政策的本质应该是政府对社会实行权威性的利益分配。这也是我们前面主张的，可以在戴维·伊斯顿

对公共政策的定义中，把“价值分配”改为“利益分配”的理由。

2、利益分配的动态性

与戴维·伊斯顿的定义不同的另一点是，我们认为公共政策的功能绝不仅限于分配上。政府分配利益是一个动态过程，分配的基础是政府选择利益和综合利益；分配的关键是落实利益。从社会公共利益中，由利益选择到利益综合，由利益分配到利益落实，这是一个完整的过程。公共政策的过程取向，是与这种利益取向完全一致的。

（1）利益选择

政府对利益的分配，不是任意的、无的放矢的。作为公共权力的占有者，政府把利益分配给谁，首先来自于政治统治的目的。政府要选择那些与政府的价值取向一致的社会群体利益，作为分配对象。不过，在市场经济下，政府也是多元利益主体之一，也要寻求自身的最大利益。政府是由若干成员组成的，每个成员的利益以及他们的总体利益是借政府的机构来实现的。所以制定什么样的政策，政府首先是选择利益，选择那些与社会整体利益一致的方面，也选择那些与政府自身最大利益相一致的方面。这种人为、主观的选择特征，必然使公共政策在分配社会利益时带有明显的倾向性。

（2）利益综合

政府在向社会各成员分配利益时，除了考虑到社会的整体利益与政府的自身利益之外，还要充分想到社会各成员之间的利益相关性。公共政策是要提供一种普遍遵循，或者至少相关人员应该遵循的行为准则，规范人们在追求利益所出现的矛盾或冲突中的行为。

政府必须综合地平衡各种利益关系，或简称为“利益综合”。利益综合建立于利益选择的基础之上，它除体现在政治行为与普通准则上，还体现在原则性与灵活性的结合上。现实社会中，利益是多元化的。政策既要反映社会大多数人的利益需求，又要兼顾保护少数人的合法利益。政策的作用，是要调动人的积极因素，排除那些消极因素，把各种利益矛盾尽量控制在较小的范围之中，以保证社会的稳定与发展。

（3）利益分配

公共政策本身并不是资源，而是由于政策实施后保证了一部分

人的利益得到满足。这意味着政策起到了向社会有关成员分配利益的功能。对不同的政策对象来说，公共政策所分配的利益，往往对一些人是直接的，而对另一些人是间接的。公共政策的最大特点之一，总是保护多数人利益，尤其是多数人的长远利益，而抑制少数人的利益。不过，人们从政策中获得利益或失去利益不是绝对的，还会出现这样的情况：某一政策使得一些人既获得利益，又失去利益。

（4）利益落实

政策分配利益，满足一部分利益群体的合理要求是十分重要的。但更重要的是这些利益群体能否按照政府的规定目标，获得应有的利益。这不仅是相关的利益群体关心的事，更应该是政府关心的事。政府的政策主体地位，需要它们主动地把政策内容贯彻到实践中去，产生应有的政策效果，即从本质上讲，使得分配的利益到位。

综上所述，在对公共政策的本质理解上，应突出的内容有：第一，它是对全社会的利益进行分配，而不是其它分配。第二，它是基于多种利益关系的有选择的利益分配，而不是盲目的分配。第三，它是通过综合各种利益矛盾后的利益分配，而不是孤立地就事论事式的分配。第四，它是要在实践中得到兑现的利益分配，而不是口头或纸上的利益分配。

三、公共政策的定义

公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。

定义中的政策主体只限于政府，而没有考虑到社会中的其他公共组织。除此之外, 对于这一定义，我们需要强调五点：

1、公共政策是政府的政策，是政府制定的行为准则，这些准则首先体现了政府的政治行为，是政府活动的产物。

2、公共政策的本质是要解决利益分配问题，既包括物质利益的分配，也包括精神利益的分配。

3、公共政策对利益的分配，是一个动态过程。这种过程取向大致经历四个环节：利益选择、利益综合、利益分配与利益落实。

4、公共政策对社会利益的分配，服从于政府的整体目标需要，

或者更直接地说，服从于政府对利益的追求。

5、公共政策对社会利益的分配过程，是有时间与空间限制的。

四、公共政策的基本特征

1、整体性。公共政策要解决的问题是复杂的。尽管某一政策是针对特定问题提出的，但这些问题总是与其它问题网结为一整体，相互关联、相互影响。政府不可能通过某一项或几项政策对全社会实行有效管理。人们常说，政策要配套，是指由众多数量、类型不一的政策，组成政策体系，强化政策的整体功能。

整体性不仅表现于政策的内容与形式上，而且还表现在政策过程中。作为政策体系的整体功能，以及政策过程诸环节的整体作用，除取决于自身的联系之外，还与政策环境密切相关。

2、超前性。尽管公共政策是针对现实问题提出的，但它们是对未来发展的一种安排与指南，必须具有预见性。任何政策都有明确的政策目标，即解决政策问题所要达到的目的、结果和状态。先进的政策目标，决定了政策应是超前的。除目标外，相关的政策内容，同样具有超前性。政策的超前性，不是脱离实际的空想，而是建立在科学预测与对客观事物发展规律充分认识基础上的必然结果。

3、层次性。政策作为政府行为的产出项，根据不同层次的政策主体，具有不同规格。尽管不同的政策间是相互联系的，但这种关系并非“平起平坐”的关系，而有主次之分。从政策体系的纵向分析，高层次政策对低层次政策起支配作用。

4、多样性。公共政策的多样性，显然源于政策的“公共”特征。政府职能的发展趋势是日益丰富、复杂和扩大，那些在过去不太需要政府管理的问题，均被列入现代政府的管理范围内，由此而引发的政策问题，自然变得多样复杂。

5、合法性。政府行为，是一种特殊的“法人行为”。体现政府行为的政策，本身就具有一定法律性质。它的规范作用既要依靠社会舆论来维持，更要通过国家的强制力量来监督执行。

五、公共政策的主要功能

所谓公共政策的功能，就是公共政策在管理社会公共事务过程中所发挥的作用。它通过政策的地位、结构、影响力与结果表现出