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第七章 公共预算
一、公共预算概述 二、我国的预算改革 三、我国预算过程中预算的参与者、职能
与预算周期 四、预算编制与审批 五、预算执行 六、政府决算
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第一节 公共预算概述
一、公共预算的含义 二、公共预算的功能 三、公共预算的目标
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一、公共预算的含义
现代公共预算是19世纪的产物，最早出现在欧 洲。
这一时期的现代公共预算是“控制取向”的， 它一方面在政府内建立集中的行政控制；另一方面 由立法机构从外部监督政府的收支活动。其目的是 ，确保整个政府对公民负责。
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现代公共预算是必须经法定程序批准的、政 府机关在一定时期的财政收支计划。它不仅是财 政数据记录、汇集、估算和汇报，而且是一个计 划。这个计划由政府首脑准备，提交立法机构审 查批准。
承担的受托责任，是指政府的财政活动应履行其对公民 和社会的承诺，真正做到“取之于民，用之于民”。
17～19世纪，财政问责的重点是防止决策者将公共 资金用于私人目的，确保公共资金全部用于公共目的， 因而在预算过程中设置各种监督与控制机制。
20世纪80年代以来，财政问责的重点从防止资金被 用于私人目的转变到有绩效地使用资金，解决公民希望 政府解决的问题。
为基础的资源配置和利用； 在微观层次上，公共预算制度影响资金使用，
进而影响公共服务生产和供给的效率。 从根本上讲，公共预算是现代国家最重要的财
政问责机制。
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（一）总额控制 总额控制指对收支总额的控制，确保日常财
政能平稳运行、财政在长期中有可持续性和财政 健康。
资源总是供不应求的、资源的稀缺性
预算平衡原则 赤字财政理论 总额控制
1999年，经国务院批准，财政部在广泛征求部 门意见的基础上，提出《关于改进2000年中央部门 预算编制的意见》，开始着手实施部门预算改革。
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（三）运作效率 运作效率是在预算执行过程中通过有效率地
组织和管理财政交易，防止资金被贪污、挪用和 浪费，确保立法机构通过的预算能严格而有效地 执行，提高收入和支出管理的效率。
改进运作效率需要考虑四个问题：控制、灵活 性、协调与激励。
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（四）财政问责 公共预算的最终目标是财政问责。它是公共预算应
财政问责是建立责任政府的关键。总之，没有预算 的政府是看不见的政府，而看不见的政府不可能是负责 的政府。一个国家的治理水平在很大程度上取决于国家 的预算能力。
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公共预算这四大目标就是衡量国家治理 水平的最好指标。从这个角度，提高国家预算 能力是加强执政能力的重要19世纪前，尽管所有前现代国家都有财政管 理活动，但都处于没有现代公共预算的“前预算 时代”。这一时期国家财政管理存在两大问题：
一是在政府内缺乏集中的行政控制，无论是收 入还是支出管理都非常分散；
二是没有一种制度来确保政府财政收支活动对 社会负责，缺乏有效的监控。
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进入19世纪，在政治民主化浪潮推动下，同时 经济（尤其是金融）发展也创造了条件，欧洲各国 纷纷开始进行财政改革，建立现代公共预算制度， 标志着国家财政管理开始进入“预算时代”。在欧 洲，第一次真正的现代公共预算实践是1814年的法 国政府预算。
19世纪的现代公共预算最后形成了一种基数 加增长的资源分配模式。这种分配模式不利于资 源再配置，不利于将公共资金从低效率的项目转 移到高效率的项目。
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所以，20世纪50年代以来，出现一次次的 预算改革。这些改革都希望能更加理性地分配 稀缺的公共资金，现代公共预算也因此在控制 之外发展出新的功能。
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一、预算改革前我国的预算体制 从1949年新中国建立到1978年经济改革，我国
实行高度集中的计划经济体制。计划在资源配置 中起决定性作用，预算是计划的反映，是实施计 划的政策工具。
在某些时期，计划经济体制成功地做到运用战 略计划引导资金分配。
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改革开放以来，政府的财政职能在不断调整。 财政改革的重点一直集中在财政收入方面，在 财政支出管理方面，旧体制所造成的预算不够统 一、规范，预算软约束，财政支出效益不高等问 题却日益突出。 关键是，缺乏一个预算体制将整个收支都规范 性地管理起来。
20世纪50年代的绩效预算
计划是指确定组织目标、测算为实现组织目标需 要的资源，以及决定怎样获取、使用这些资源等一系 列决策过程，主要回答“做什么”的问题。
20世纪60年代的计划项目预算
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三、公共预算的目标 在宏观层次上，公共预算制度对政策制定构成
财政总额约束； 在中观层次上，公共预算制度影响以战略重点
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二、公共预算的功能
公共预算包括三种基本功能：控制、计划、管理。 控制功能是指为确保有效实施特定工作任务而对
具体人、财、物的控制，所以，它常建立在对预算支 出详细分类的基础上。
19世纪形成的现代公共预算
管理是指确定了组织目标后，项目管理者确保有 效地获得和利用资源以实现组织目标的过程，是解决 “怎么做”的问题，它非常关注管理绩效。
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这一时期的收支管理存在三方面的问题： 1、预算资金分配权分散，预算编制模式简单， 导致政府内部缺乏集中的行政控制； 2、财政管理体制比较分散，导致在预算执行中 缺乏集中的行政控制； 3、由于预算编制不完整、不细化，人大无法有 效地行使宪法和预算法赋予的预算审查与监督职 能。
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二、1999年以来的预算改革：迈向现代公共预算
20世纪50年代出现的绩效预算将资源分配与产出绩 效联系起来；
60年代的计划——项目预算将战略计划引入资金分 配，使公共预算开始以长远的视野考虑问题，也为运 用政策引导资金分配创造条件；
70年代出现的零基预算直接挑战预算基数对资金分 配的影响，以实现资源再分配，改进资源配置效率；
80年代以来出现的新绩效预算改革充分吸收以前预 算改革有价值的成分，将预算资金分配的重点转到最 终结果，强调运用战略计划引导资金分配，所以，也 被称为结果导向预算。
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（二）配置效率 由于每个社会的资源都稀缺，因此，改进资源配
置效率非常重要。在实行市场经济的国家，有两大 基本资源配置机制：市场机制和公共预算。
对于财政资金短缺的发展中国家来说，提高配置 效率更是意义重大。
要实现资源配置效率，从根本上讲，需要政府能 够制定合理的战略计划，并能运用这个计划引导资 金分配，将资源从低效率项目转向高效率项目。