中国农村村民自治制度 2

4动力机制从政府推进走向群众主导
• 中国农村村民自治折射出的中国民主化路径具有 国家推动的特质。 政府在村民自治的发展历程中 一直扮演着重要角色，无论是制度供给，还是制 度实施和制度创新，都离不开政府，尤其是中央 政府的强力推进。但是，村民自治的生命力最终 取决于村庄社区内部对自治的需求和广大村民自 治能力的提高。如果村民自治不是基于农民自身 的民主需求，而是来自政府的强制，不是“我要 自治”，而是“要我自治”，那么村民自治目标 是无法实现的。
村民会议：是由本村18周岁以上的村民组成，既可以由18周 岁以上的全体村民组成，也可以由每户派代表参加。 第十九条涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请 村民会议讨论决定，方可办理： （一）乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用； （二）本村享受误工补贴的人数及补贴标准； （三）从村集体经济所得收益的使用； （四）村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案； （五）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建 设承包方案； （六）村民的承包经营方案； （七）宅基地的使用方案； （八）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利 益的其他事项。
村民委员会介绍
• 性质:是村民自我管理、自我教育、自我服务的基 层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、 民主管理、民主监督。 • 产生：由全村选举产生 • 组成：由主任、副主任和委员共三至七人组成。 • 职责：办理本村的公共事务和公益事业，调解民 间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村 民的意见、要求和提出建议。 • 任期：每届任期三年，届满应当及时举行换届选 举。村民委员会成员可以连选连任。
• 其他三个民主则解决自治权力如何行使以及如何 保证权为民所用的问题，具有经常性，被称之为 经常性民主。 选举式民主和经常性民主是辩证 统一的，选举式民主是经常性民主的前提和基础， 经常性民主是选举式民主的延伸和保证，两者统 一于村民自治的伟大实践中。从村民自治近几年 的发展看，经历了从选举式民主“单兵突进”到 选举式民主和经常性民主“齐头并进”的发展历 程。民主管理、民主决策和民主监督等经常性民 主在村民自治中的重要性日益凸显。
中 国 行 政 区 域 划 分
中央 省 市 县 镇
乡
行政村不属于一级政府，是一种村落小范围 的自治组织，自制内容仅限于自我管理。
村民自治的内容
①选举：村民直接选举村委会干部（基础、主要途径） ②决策：村民通过村民会议等形式参与本村事务的决策 通过村民自治章程或村规民约，规范村民和 ③管理： 村干部的行为，用民主办法管理村日常事务 ④监督：通过村务公开、民主评议村干部、村委Hale Waihona Puke Baidu定 期报告工作等形式，监督村干部的行为和村 委会工作
• 背景：改革开放
20世纪80年代，中国开始实行全国范围的改革开 放，在城市里推行各项富民政策的同时，在农村 确定了以包产到户为主的家庭联产承包联产责任 制。这项制度不仅打破了集体经济对农村经济的 束缚，而且人们的思想也开始解放出来。自从实 行家庭联产承包责任制后，农村开始出现秩序失 调，公益事业无人关心等问题，迫切需要一个新 兴的村民组织，在这种状况下村委会应运而生， 拉开了农村村民自治的帷幕。
• 经过二十多年的村民自治实践，村民已经 从最初的“要我自治”变成现在的“我要 自治”，民主已经内化为亿万农民的心理 结构和生活习惯，他们敢于要求民主，也 勇于实践民主。村民自治的动力机制已经 由政府推进演变为亿万农民群众主导，政 府在村民自治中的作用也相应地由以前的 既“掌舵”又“划桨”转变为现在的主要 是“掌舵”。
专家定义
• 许勇和于建嵘把“村民自治”定义为“农村基层 人民群众自治”，即通过村民自治组织依法办理 与村民利益相关的村内事务，实现村民的自我管 理、自我教育和自我服务。” • 而白钢，赵秀玲则认为“村民自治除了三自即自 我管理、自我教育和自我服务外更应该强调自尊、 自爱和自由的精神”“村民是否拥有自觉、自尊、 自爱、自由和自决权，是认识和评价村民自治发 展程度的一个重要尺度”。
• 1987年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国 村民委员会组织法(试行)》，村民自治被以法律形式确 定下来。 • 1988年6月，民政部开始在全国范围内组织乡村选举， 村民自治开始进入制度化运作阶段。 • 1990年以来，全国广泛开展了村级选举的示范活动。主 管村民自治的国家民政部在1990年发布的《关于在全国 农村开展村民自治示范活动的通知》中指出，建立村民 会议或村民代表会议制度、制定必要的规章制度和村规 民约是村民自治示范活动的侧重点。 • 1994年2月，民政部又发布了《全国农村村民自治示范 活动指导纲要（试行）》，对村民自治示范活动的目标、 任务、指导方针、具体措施等作了全面系统的规定，并 第一次明确提出要建立民主选举、民主决策、民主管理、 民主监督等四项民主制度。
我国村民自治制度的发展进程
1.村民自治活动的萌芽探索时期（1980— 1986年） 2.村民自治深入发展和法律制度框架形成时 期（ 1986—1997年） 3.村民自治制度完善提高时期（ 1997—2004 年） 4.村民自治制度规范化时期（2005年至今）
一、创始阶段（1980年—1986年）
中国农村村民自治制度
第三小组
一、 村民自治制度概述
• 村民自治这个概念单从表面上看， 可以 简单地理解为村民自己治理自己。 《宪法》 在第111条规定：“ 城市和农村 按居民居住地区设立的村民委员会或者村 民委员会是基层群众性自治组织。 ” 《村民委员会组织法》第2条规定： “ 村 民委员会是村民自我管理、自我教育、 自 我服务的基层群众性自治组织，实行民主 选举、民主决策、民主管理、民主监督。 ” 其具体含义如何，目前我国法律尚无明确 定义。
• 1986年9月，中共中央和国务院发布了《关于加 强农村基层政权建设工作的通知》，强调要进一 步发挥群众自治组织自我教育、自我管理、自我 服务的作用，同时责成民政部负责村委会建设的 日常工作。这表明国家开始将注意力转向乡以下 的村级组织，由此加速了村民自治的发展。
二、发展创新和完备阶段(1987年—1997年)
3 自治主体从封闭走向开放
• 村民自治是村民在村庄范围内对社区公共事务进 行自我管理、自我教育和自我服务。村民自治的 主体是本村村民，也就是说，只有具备了村民资 格，才能在该村庄范围内参与自治活动。从这个 意义上讲，村民自治具有封闭性，不是本村的村 民就不能参与该村的村民自治。然而，随着改革 以来限制农民流动的制度闸门的打开和农村经济 的快速发展，农民流动日益增多，城乡交流逐渐 扩大，传统封闭的农村社区开始出现了村民的流 出或外来人员的流入，农村的开放程度越来越高。 随着户籍制度改革的深入以及村民自治法规的进 一步修改，村民自治已越来开放。
（2）保障亿万农民的选举权、 知情权、决策权、参与权和 监督权已经成为村民自治工 作的重心。 在2004年中共中央办公厅、 国务院办公厅下发的《关于 健全和完善村务公开和民主 管理制度的意见》中，又提 出了“进一步健全村务公开 制度，保障农民的知情权； 进一步规范民主决策机制， 保障农民群众的决策权；进 一步完善民主管理制度，保 障农民群众的参与权；进一 步强化村务管理的监督制约 机制，保障农民群众的监督 权”。
三、全面推进和深入发展的阶段(1998年—2004年) • 1998年，是中国村民自治走向成熟化的转折年。 已经试行了十年的“试行法”宣布废止，经九届 人大常委会第五次会议通过的新的《村民委员会 组织法》于同年11月4日正式颁布实施。在选举的 制度选择方面，新法较之“试行法”有了突破性 的进展，村民自治由此进入到全面推进和深入发 展的阶段。
• 党中央及时肯定了农民自发组织设立的基层群众 性自治组织，在1982年修改颁布新宪法时，明确 规定了村民委员会的性质、地位和任务，确立了 村民委员会是基层群众性自治组织的法律地位。 这就为我国实行村民自治提供了宪法依据，各地 依照宪法规定，进行建立村民委员会的试点。 1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行 政社分开建立乡政府的通知》，废除了人民公社 管理体制，对建立村委会的工作作了具体要求， 推动了村委会在全国普遍建立。
1.工作重心从组织重建、建章立制走向权利保障。
目前，村民自治已经基本走上了依法建制、 以制治村的良性轨道。但是如何将法律和 制度落到实处，真正保障亿万农民当家作 主的民主权利，仍然是一个急需解决的问 题。
（1）近年来，村民自治的工作重心逐渐转 移到权利保障上来。 在2002年中央办公厅、国务院办公厅下发 的《关于进一步做好村民委员会换届选举 工作的通知》中明确指出，由村民直接选 举村民委员会，是法律赋予村民的一项基 本民主权利，是基层民主的重要体现。搞 好村民委员会换届选举，必须充分发扬民 主，切实保障广大村民在选举各环节中的 权利，使村民委员会的选举真正体现农民 群众的意愿。
村民委员会产生
• 村民自治的组织形式——村民委员会，是 在20世纪80年代初一些地方基层组织体系 处于瘫痪状态，农村社会面临公共产品供 给的短缺问题时，农民自发成立的一种组 织形式。当时，人民公社的部分权力开始 从农村退出，社会治安、公共设施、社会 福利、土地管理、水利管理等社会职能无 人问津。人民公社旧的管理体制的解体造 成乡村社会的“权力真空”，它呼唤新的 群众性基层自治组织的出现。
• 1997年，民政部在《关于进一步建立健全村务公 开制度，深化农村村民自治工作的通知》中进一 步指出建立健全村务公开制度是加强农村村委会 建设的重要内容。要求注重实效，努力实现村务 公开的规范化、制度化。到1997年底，全国60% 以上的村庄建立了村民自治制度。
创新
• 实践中，各地涌现出许多有益的制度创新，重要 的有：吉林省梨树县创造的确定正式候选人的 “海选”模式、河南省驻马店地区汝南县创造的 通过民主协商确定正式候选人的“三上三下三公 布”方式、山西省河曲县创造的“两票制”选举 模式、福建全省统一实行的确定候选人的“五人 提名、代表预选”方式、安徽省岳西县的“联选 制”、山东省日照市涛雒（luo）镇农民创造的 “村民公决”民主决策模式等。这些新制度丰富 和发展了村民自治的理论体系。
2.自治形式从选举式民主“单兵突进”发展 为选举式民主和经常性民主“齐头并进”。
• 村民自治的一个核心价值就是民主，是民主选举、 民主管理、民主决策和民主监督的统一。但是从 民主的实现形式来看，民主选举和村民自治的其 他三个民主之间存在一些差异。选举解决的是授 权问题。简单地说，选举不制定政策；选举只决 定由谁来制定政策。选举不能解决争端，它只决 定由谁来解决争端。 在村民自治中，民主选举解 决的是由谁来掌握自治组织权力的问题，而且三 年一次，具有周期性，被称之为选举式民主。
①村委会是村民的自治组织，不是国家机关。
②村委会设立的目的是让村民自我管理本村日常事务。
③村委会的成员都是由村民直接投票选举产生，其最
高代表是村委会主任。
④村民自治是我国农民在民主管理上的伟大创造。《 中华人民共和国村民委员会组织法》为村民自治提供 了法律保障。
第二十二条村民委员会实行村务 公开制度。 村民委员会应当及时公布下列事 项，其中涉及财务的事项至少每 六个月公布一次，接受村民的监 督： （一）本法第十九条规定的由村 民会议讨论决定的事项及其实施 情况； （二）国家计划生育政策的落实 方案； （三）救灾救济款物的发放情况； （四）水电费的收缴以及涉及本 村村民利益、村民普遍关心的其 他事项。
• 据《乡镇论坛》主编米有录先生的寻访，最早的 村委会产生于宜山县(今为宜州市)屏南乡的合寨 村(1984年前为合寨大队)。1980年2月，在合寨 大队所属的果作自然村，为了治安防盗和自我管 理，生产队队长韦焕能提出建立村民委员会。他 和邻近的5个生产队队长一道通知农民开会，每 户一人，选举村委会。韦焕能当选为村主任。 1980年7月14日，他同85户村民一道制定了一份 村规民约、封山公约。实现了村务的民主管理和 村民的自我教育。后来又修建两座小桥，开辟了 一条机耕路，安装了电视转播器，从而开始实现 了村民的自我服务。这样，果作村民委员会作为 我国历史上的第一个村民委员会诞生了，村民自 治由此发端。