生活垃圾分类政策实施与路径选择

生活垃圾分类政策实施与路径选择

作者：柳平

来源：《行政事业资产与财务》2018年第02期

摘要：随着上海市在垃圾分类政策方面的不断尝试与探索，取得的成效十分显著，但是在很多方面依然存在一些问题和困境，如居民实际生活垃圾分类意识和行动力不强，清运环节不规范，因此，本文重点围绕两大问题寻求优化上海市生活垃圾分类政策实施的建议。

关键词：上海市；生活垃圾分类；政策实施

一、上海市生活垃圾分类目标解析

上海作为垃圾分类处理的先行者，于2017年制定的垃圾分类目标是垃圾分类覆盖面进一步扩大，所有党政机关及学校全部实施垃圾分类，全市生活区域垃圾分类达到90%以上，远郊地区也要逐步加强推广和深化力度，全面实现规范化和标准化达标管理。为实现上述年度目标，上海市积极探索实践，提出了一系列关于全面推进生活垃圾分类工作的实质性意见，并对各有关部门提出明确要求，不断完善生活垃圾分类法规政策和相关制度建设，从垃圾分类处理的流程入手，包括垃圾分类收集、运输和末端处理，并优先实施生活垃圾源头减量。从这些要求中可以看出，上海市生活垃圾分类政策的整体思路是从控制源头抓起，并强调过程控制，优先推崇源头减量，切实做好上海市生活垃圾分类工作，实现生活垃圾减量化、资源化及绿色化，真正落实新时代绿色发展理念，促进经济社会发展与人居环境相协调。

二、垃圾分类不同责任主体

（1）政府部门。市政主管部门对全市生活垃圾综合管理协调负主要责任，包括组织制定垃圾分类目标规划和执行标准，监督指导并实施考核。政府各责任部门主要包括：①市绿化市容局，牵头负责垃圾分类减量实事项目，制定分类示范及达标居住区考核评价标准，具体推进分类减量工作，推广绿色账户激励机制进一步实施，继续深化已推进分类区域实施效果，监督并提高分类示范小区的分类质量。②市文明办，主要负责生活垃圾分类减量宣传工作，包括完善志愿者队伍建设，推进区域志愿者队伍建设指导工作，重点做好绿色账户推广，建立垃圾分类的志愿者队伍和管理制度。③市商务委，致力于垃圾分类政策研究，为垃圾减量工作中的瓶颈问题寻求有效的政策支持。④市住建委，全面协调生活垃圾分类减量工作，确保物业公司垃圾分类责任落实到主要责任人，实行联合检查、情况通报的方式监督物业服务公司垃圾分类投放和管理责任的落实情况，并制定相应制度。⑤发改委，牵头研制促进生活垃圾分类实施的经济激励、产业发展政策，并与绿化市容部门合作，研究制定湿垃圾资源化利用的产品补贴政策。⑥市教委，加大学校的垃圾分类宣传力度，强调垃圾分类减量知识教育，提高青少年垃圾分类意识，做好校园生活圾分类工作。⑦市法制办，监督《办法》的贯彻执行，加快生活垃圾分类管理条例的立法制定。⑧市政府新闻办，通过电视、广播、报纸、网络等大众传媒渠道，

多领域多渠道宣传生活垃圾分类减量工作。⑨市财政局，为生活垃圾源头减量和垃圾分类处理设施建设提供财政保障，确保废玻璃、废旧衣物回收补贴机制的落实，制定环境补偿相关经济政策。⑩市环保局，主要负责预防和治理垃圾处理不当造成的各种环境污染和破坏问题。市规划国土资源局，解决生活垃圾分类末端处理设施的规划选址和用地问题。市城投（集团）有限公司，负责绿色账户平台升级及运维，是城市管理行政执法局。

（2）社会机构。主要是指参与垃圾分类的各类主要群体组织，也就是说社会团体或单位要做好表率作用，如社区居委会、村委会在发动居民及村民参与垃圾分类工作方面发挥着重要的引领作用；国有环卫企业在垃圾分类处理作业与服务中的扮演着关键角色。作为促进垃圾分类的重要社会力量，上海市NGO环保组织对居民参与生活垃圾分类、生活垃圾减量化等工作方面提供了有效的引导。另外，社会机构也包括那些由环保专家、热心志愿者组成的临时团体。

（3）个体。主要包括垃圾分类指导员，以及二次分拣员。前者主要负责生活垃圾分类的宣传、监督指导和各类服务工作，并做好相关记录，进而为各项分类政策的制定提供基础资料与数据；后者负责桶站垃圾的二次分类，做好居家生活垃圾源头的分类工作。

三、上海市垃圾分类实施现状

2016年上海市常住人口近2500万，垃圾分类政策涉及400多万户，约1200万人，2016年全年清运生活垃圾879.86万吨，全市生活垃圾末端处理能力达22650吨/日，其中焚烧11800吨/日，填埋规模达为10350吨/日，无害化处理能力为每日20530吨。但与2011年相比，2016年底生活垃圾末端处置量仅仅降低13%，虽然取得一定的成效，但是实际政策效果与政策覆盖规模距目标还存在很大的差距，主要表现在以下两个方面：

（1）居民垃圾分类意识差。对于多数居民而言，垃圾分类仅将有回收价值的物品从家庭垃圾中分离出来，而对干垃圾、湿垃圾及有害垃圾分类等分类意识淡薄。据市容绿化局统计，全市居民剩菜剩饭等厨余垃圾、瓜果皮等湿垃圾约4320吨/每日，但仅有一半垃圾被分类出来，并且分类准确率仅有45%。正是由于源头垃圾分类不彻底，加大了垃圾分类收集工作量，造成垃圾中转运输难度大，并且干湿混杂的问题使得末端垃圾处理资源化降低，增加了垃圾末端处理的难度。

（2）政府财政负担较重。政府主导垃圾分类的各个环节，其实施的垃圾分类的财政补贴和经济激励手段，能够短期内改善垃圾分类的实施效果，但长期来看，一旦垃圾分类奖励措施撤销，垃圾分类行为依旧难以得到强化。从很长一段时间来看，我国的发展重点集中在经济建设领域，对环境污染问题重视不够，因此，当前推进的主要垃圾分类试点面临着财政投入后劲不足的问题。然而，随着垃圾分类覆盖面不断扩大和末端处理设备不断改进，如果未来垃圾分类政策趋于强制化，势必带来的将是成本高昂的各类收费处罚。

四、完善上海市生活垃圾分类政策实施的建议

（1）增强居民垃圾分类意识和行动力，动员居民为清除小区垃圾房、垃圾箱和垃圾桶周边污水和恶臭共同努力，实现小区清洁化、绿色化、健康化，让居民切实体会到环境改善的收益。其次，加强垃圾分类宣传力度，分发垃圾分类宣传册，充分利用大众传媒的宣传作用，定期与不定期组织环保讲座、课堂等。再次，发挥绿色账户激励功能，对垃圾分类正确的居民采用积分奖励措施，如可用奖励积分兑换生活用品，号召居民进行垃圾分类。此外，重点发挥试点地区垃圾分类成效的示范作用，从而达到以点带面，逐渐推广的目的。

（2）优化清运作业体系。一方面，通过正确引导和监督，提高垃圾分类投放针对性，准确性。如利用绿色账户平台进行奖惩，对正确实施垃圾分类的账户奖励积分，对未实施垃圾分类的账户进行扣分，通过绿色账户平台将居民垃圾分类情况与其社会信用相挂钩，小区物业公司根据积分高低在月、季和年度公布垃圾分类减量家庭光荣榜，激励小区居民之间相互监督。另一方面，加强垃圾分类清运过程控制。在垃圾收集站采取干湿垃圾分类装运，最大限度地提高干湿垃圾分类清运的效率，重点关注湿垃圾的装运和密封工作，选择最佳路线前往垃圾分类末端处理厂，杜绝清运过程中造成二次污染。

（3）完善垃圾分类末端处理体系，运用垃圾无害化处理厂、垃圾火力发电厂和湿垃圾有效利用相结合，充分实现垃圾分类资源再开发。首先，明确无害化处理标准，改进处理技术和设备，规范垃圾焚烧发电厂管理和运营程序以及标准建设，采用多元化的垃圾焚烧技术和手段，如单一的垃圾填埋方式转向有机填埋，或者利用垃圾焚烧火力发电等。其次，制定可回收垃圾再利用体系，通过体系化的流程运作，提高资源回收率，标准化的回收体系也有效解决了资源回收渠道不畅通，体系不完整和政策零散化等问题。