成都市小城镇向小城市转变面临问题的研究

成都市小城镇向小城市转变面临问题的研究

发表时间：2019-10-29T14:56:32.037Z 来源：《基层建设》2019年第22期作者：甘甜[导读] 摘要：成都市城镇化率总体水平较高，增幅较快，在2013年已经达到69.4%，在全省排名第一。成都方德企业管理有限公司四川成都 610015

摘要：成都市城镇化率总体水平较高，增幅较快，在2013年已经达到69.4%，在全省排名第一。由于人口快速向中心城区集中，造成成都市人口分布呈现出“哑铃”结构，即“两头大，中间小”状态，中心城区和农村地区人口聚集多，县城和众多小城镇人口聚集少，特别是很多小城镇由于缺乏产业支撑和公共服务配套造成人口聚集能力软弱。造成“大城市太大，小城镇太小”的不合理城镇体系优化调整乏力，城乡二元结构仍然明显，环境、资源、要素的布局及利用效率难以实现最优化。突破目前城镇化瓶颈，成都应加强二三圈层中小城市和小城镇建设，根据成都实际，重点是将一批区域中心城镇发展为小城市，推动产业在小城市布局，企业向小城市集中，人口向小城市集聚，发挥小城市对周边乡镇经济的带动作用，促进市域城镇体系优化。关键词：城镇化，小城镇问题，向小城市转变

一、小城镇市建设作用与意义

（一）小城市是成都市农业人口转移的重要载体

城市化是经济社会发展的必然结果，也是农业人口向工业人口转变的过程，因此城市化的重要核心是人口的城市化，但在农村人口逐步向城市转移的过程中，周边小城镇是承接人口转移的重要地带，是转移过程吧的重要承载地。（二）小城市是成都市市域城镇体系中不可或缺的环节成都市的小城镇发展非常有利于中心城市的发展。一方面，小城镇可作为农业人口进入中心城市的过渡站或中转站，相比中心城区，周边小城镇生活成本较低，环境承载能力较强，可有利于部分产业和就业人口的转移；另一方面，小城镇往往分布在中心城区周边，具有良好的自然资源禀赋，小城镇据此开发出的旅游观光、疗养等产业可为中心城区提供服务。（三）中小城镇是成都市践行绿色低碳发展的主力军

目前，成都市的城市扩张发展，已经遇到不少瓶颈与挑战，土地、环境等资源已经达到承载上限，而大力发展周边小城镇则有利于缓解中心城区的发展压力与环境承载压力，周边城镇更有条件发展绿色低碳产业，与中心城市共同推动绿色低碳实质发展。

二、成都市小城市发展现状及存在问题

（一）小城市之间发展不均衡，区域之间差异较大

受资源环境、经济基础、区位条件和市、县（区）支持力度等因素影响，成都市确定的重点建设小城市发展不均衡，淮口、青城山两镇产业基础较好，城镇化水平较高，淮口镇的能源、纺织印染产业和青城山镇旅游业发展较好，在区域中具有较强的竞争力。安德镇、羊马镇、羊安镇、寿安镇、濛阳镇、新繁镇等处于第二梯队，产业发展已经初具规模，并处于快速发展阶段。沙渠镇和清泉镇处于第三梯队，工业发展基础还比较薄弱，第三产业发展滞后，城镇化率低于全市平均水平，其中清泉镇还属于典型的农业镇，农业占据主导地位，城镇建设质量和发展水平与其他小城市还有很大差距。小城市间发展的不均衡给成都市定制关于小城市支持政策带来很大的困扰，统一的政策可能加大小城市间发展的差距，不利于区域统筹协调发展。城镇面积和人口、经济总量的差异诚然有先天基础条件的差异，如新繁镇、淮口镇历史上就是县治、区域中心，早已形成一定规模和基础，具有聚集和辐射效应。能够快速成长的动因是产业布局合理、定位准确、要素配置足，产业的快速聚集推动了城镇的快速成长。因此，成都市以构建新型城镇体系，调整选择小城市试点镇既考核已具有的基础条件，也考虑长期发展的条件极其市域城镇体系空间布局的需要，拟定选择条件和标准，以城镇职能确定城镇地位，即使一些现状基础条件好、规模较大的城镇并未列入小城市范围。今后应该侧重对起步较晚、基础条件较差的小城市的支持，促进缓慢镇的产业培育和集聚，加快成长。

（二）规划编制滞后，各种规划间的衔接性较差

各类规划是小城市建设的行动指南，保证规划的完善性和科学性是推进小城市建设的重要保证，目前因成都市小城市的遴选、发展方向和职能定位不断调整，其总体规划，产业发展规划、土地利用规划、城市建设规划和村庄规划等专项规划制定及修编随之变化不定，均不同成都存在着规划滞后，规划缺失、规划不科学、与上位规划冲突等问题。同时，由于有关小城市的各类规划由不同的部门牵头指导、审定，例如，国民经济与社会发展规划、城乡规划、土地利用规划分别由发改、规划、国土三个部门负责编制，由于部门和专项规定的局限性，造成规划之间难以衔接落实、落地。规划之间的冲突造成了小城市在土地利用难、产业选择摇摆不定等方面问题。（三）一些小城市存在着产业定位不清晰、产业选择摇摆不定问题由于缺乏科学规划的指导和严格的规划管理，以及政府对产业选择认识的局限性和换届等问题，造成小城市在产业选择过程中随意性比较大，主导产业频繁更改。在调研中发现一些小城市忽略本地实际发展情况，追求大项目、快项目，调整原定主导产业，因缺乏科学严谨的研究论证，在发展一段时间后，又重新调整，既造成了资源和投资的浪费，也耽误了发展机遇。（四）小城市建设管理体制不完善，市政交通基础设施和公共服务水平较低在调研中发现，小城市的建设和发展权主要在县（区）政府，作为小城市建设主体的镇政府承担更多的是社会管理职能，在“扩权赋能”的改革试点中，大多数小城市纳入试点范围实施了改革，区（县）下放很多行政管理事务性责任，而土地、财政等实质性权利还保留在上一级。“扩权”做得较多、较快，“赋能”做得较少、较慢，权责不对等、权能不对应、事权与财权人权不匹配，小城市建设发展仍缺少自主权。小城市基础设施建设水平较低，城镇功能存在着不完善、不配套问题，难以发挥对卫星城、区域中心城市的功能承接和对周边乡镇的辐射带动作用。部分小城市旧城区改造困难较大，制约了城市功能完善和形象提升。

三、促进成都市小城市发展的建议

（一）重规划，促创新，为中小城镇发展提供政策支撑小城镇的发展应该遵循与中心城区协调发展的原则，积极利用自身优势资源匹配中心城区的实际需求，而中心城区在制定产业发展、城市规划的同时，也要注意与周边城镇的协调匹配，不可以邻为壑，制约周边城镇的发展，要在环保、财政、产业规划等方面为中小城镇发展营造良好的制度环境和政策支撑。

（二）重市场，转职能，寻求政府调控与市场机制平衡点