建立健全利益冲突防止制度

光明日报/2011年/4月/17日/第007版

理论・实践

建立健全利益冲突防止制度

黑龙江大学于逸生

防止利益冲突问题的缘起

党的十七届四中全会审议通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》中指出，“坚决反对腐败是党必须始终抓好的重大政治任务。必须充分认识反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性，把反腐倡廉建设放在更加突出的位置，坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，严格执行党风廉政建设责任制，在坚决惩治腐败的同时加大教育、监督、改革、制度创新力度，更有效地预防腐败，不断取得反腐败斗争新成效。”为具体落实上述精神，在《决定》第八条中明确指出“按照加快形成统一开放竞争有序现代市场体系要求推进相关改革，建立健全防止利益冲突制度，完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制。”这是党和国家为推进党风廉政建设和反腐败工作而提出的一系列新思路、新举措，特别是关于建立健全“防止利益冲突制度”的思想对于当下党风廉政建设和反腐败工作无疑具有重要意义。

防止利益冲突的必要性

“利益冲突”是指国家工作人员在公职上所代表的公共利益与其自身所具有的私人利益二者之间的冲突。从法理上讲，公共职务要求任职者必须全心全意地为国家利益或者公共利益服务，恪尽职守，不得借公职之便谋取个人利益。但现实生活中，公益与私利之间的冲突司空见惯，损公肥私的现象也非个别，因此需要建立一种机制，使公利与私利之间泾渭分明，避免发生矛盾和碰撞，进而防止以职位谋私。

从个体利益的角度进行分析可以发现，每一个具有一定职务权力的国家工作人员在其利益需求方面，客观上可分为两个层面：一是其公职所代表的公共利益，二是作为社会成员个体所具有的私人利益。当这两个层面之间的利益需求存在于同一利益主体时，虽然有时可能具有一致性，但有时却是相互矛盾、彼此冲突的。当这种公利和私利发生冲突时，理论上要求任何人都不得为了实现个人利益而损害公共利益。然而在现实生活中，为谋取个人利益而利用公共职务所赋予的权力的情况并不鲜见，这是腐败现象乃至腐败犯罪发生的重要原因。

因此，如何尽可能地避免个人利益与公共利益实际存在或潜在的冲突，成为各国法律制度设计必须考虑的重要问题。要在制度上使国家工作人员在职务上所代表的公共利益与个人私利明确分开，避免两者之间的矛盾和冲突，进而防止国家工作人员利用自己掌握的公共权力谋取一己之私，世界上许多国家为此制定了“防止利益冲突法”。

从我国社会现实情况看，存在大量利益冲突的问题，如党政领导干部在自己职权范围内的区域、领域投资入股、党政领导干部的配偶、子女在党政领导干部职权范围内的区域、领域投资经商或在党政领导干部直接领导的部门或单位工作。2000年1月中纪委四次全会《报告》首次提出利益冲突的概念，《报告》强调“省（部）、地（厅）级领导干部的配偶、子女，不准在该领导干部管辖的业务范围内个人从事可能与公共利益发生冲突的经商办企业活动。”《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》也首次采用了“防止利益冲突”的提法，但从立法角度看，还很不完善。首先，这些制度散见在各种准则、条例、报告之中，很不系统；其次，这些制度约束的对象各不相同，原则尺度很难统一；再次，大部分规定具有时效性和局限性，一段时间过后就会出现过时的现象；又次，部分规定设计不科学，没有相应的惩罚性条款，操作性较差，难以起到防止利益冲突的作用。

利益冲突的防治对策

“利益冲突”主要出现在国家工作人员履行职责过程中，因为其职权的行使直接或间接地使本人或特定关系人从中获得利益，因此国家工作人员对可能影响公正执行公务的行为必须回避，并尽可能防止可能出现的利益冲突。为此，首要的问题是建立健全相关法律制度。世界各国经过长期的法制建设在防止利益冲突、反腐败及预防职务犯罪等方面有许多成熟的经验可以借鉴。从我国目前情况看，已经具备了制定一部利益冲突防止法律、法规的条件，在法律、法规中，首先应该明确利益冲突概念，明确规定哪些行为属于利益冲突行为，明确国家工作人员利益申报制度，明确利益冲突行为的认定和查处机构、查处程序以及处罚措施。

其次，在防止利益冲突问题上应建立一套适合我国国情的有效保障机制。具体可以考虑如下做法：一是严格执行党风廉政建设责任制，落实党委、政府以及各级领导干部在党风廉政建设中的领导责任；二是研究制定廉洁从政若干准则实施办法和公务员法实施细则，建立防止利益冲突的保障性制度；三是把清理党政干部在企业兼职、撤出党政干部煤矿入资等专项工作作为防止利益冲突的经常性工作，由专门机构负责并形成制度；四是研究建立财产申报、资产处理制度的可行性，待条件成熟再考虑开展试点工作。

再次，加大对利益冲突问题的监督、处理力度。在当下党政领导干部违法违纪案件中，违反党纪、政纪的案件占大多数，严重违法犯罪案件只占少数，一些地方在实际工作中重视对违法犯罪案件的查处和预防，轻视对一般违纪案件的查处和预防。而绝大部分利益冲突问题表现为违反党纪和政纪，因此，今后应当把防止利益冲突作为重要工作抓紧抓好，可以紧密结合巡查工作加强对领导干部利益冲突情况的监督和检查。应当鼓励支持党员干部和人民群众积极举报领导干部发生的利益冲突问题，对发现的利益冲突问题通过批评教育、诫勉谈话、责令辞职、免去职务等多种方式及时、严肃地予以处理，并将处理结果对社会公开。

最后，应当全面开展利益冲突回避信息档案建立工作。各级纪检监察部门应建立健全国家工作人员利益冲突回避信息档案，按照干部管理权限实行分级管理、定期更新和补充信息，要求国家工作人员对需要回避的应主动向所在单位报告，对隐瞒不报或不如实报告的要给予相应处理，拒不执行回避决定的给予严肃处理。信息档案的建立主要目的在于规范国家工作人员的行为，把亲情关系与国家工作人员的任职和职务行为最大限度地隔离开来，实行“角色隔离”，防止权力滥用。信息回避档案的建立包括自行回避信息、依申请回避信息和强制回避信息，强制回避信息应包括党政领导干部的配偶、父母、子女等直系血亲，养父母、养子女、继父母、继子女等拟制血亲，配偶的父母、配偶的兄弟姐妹等近姻亲。自行回避信息和申请回避信息，应包括党政干部的所有其他特定关系人。对于违反回避信息档案管理制度的行为人，应当视情节予以处分。