公共管理学第七章 公共管理中的新策略

表演结束 后马戏团 向城镇付 费以清理 街道
A镇学生 到B镇上 学，A镇 向B镇付 费
镇从县公 共安全部 门购买巡 逻服务
县向镇付 费以清理 位于该镇 的县级公 路
住房
垃圾 收集
运输
住房管 理局
市政部门 交通局
私人向城 镇付费， 以收集该 镇的固体 废物
公司因特 殊事情雇 用市政公 共汽车
城市参加 城市成为
第七章 公共管理的新策略
第一节 新公共管理与公共管理新策略 第二节 公共服务的市场化策略
第一节 新公共管理与公共管理新策略
一、公共管理新策略运用背景 二、公共管理新策略
一、公共管理新策略运用背景
自由 市场 经济
看到繁荣 看到罪恶
私有 制 +市场
公有 制 +政府
资本主义市场经济
大萧条
（市场失灵）
混合经 济 +政府干 预+市场
志愿 服务
自我 服务
教区 学校
社区居民组 成防盗组织
家庭教育
安装门锁和 防盗系统
店主清 扫商店 门口人 行道
住房合作社
社区居民合 作，轮流服 务
郊区居民合伙 使用汽车
自建房屋
住户将垃圾 带到垃圾填 埋场
自驾车，自行 车，步行
●特许经营（BOT）
BOT是英文Build－Operate－Transfer的缩写，通常 直
译为“建设－经营－转让”。 BOT实质上是基础设施投资、 建设和经营的一种方式。
公共管理中的特许经营是由公共部门授予私人企业经营 和管理某项公用事业的权利，通过特许协议明确双方的权 利与义务，承担相应的风险，从而达到公共管理目的的一 种工具。私人团体在此期间有责任为特定的新固定投资提 供资金，这些新的资产在合同期满时将返还给公共部门。
南漳居民老李用一次性口杯存下一杯自来水管里流出的水
二、用者付费
在实践中，用者付费常常与特许经营相结合，它要求对 一些公共服务采取收费的方式，目的是把价格机制引入到 公共服务中来。
从理论上讲，用者付费工具有如下优点:一是能够克服免 费提供公共服务所导致的对资源的不合理配置和浪费；二 是无偿提供公共服务将导致无目的的补贴和资助，对社会 公平造成损害；三是可以使价格真正起到信号灯的作用， 即市场机制在公共服务领域得以有效应用；四是可以增加 政府的财政收入，缓和政府的财政危机。
特许经营功效/特征 ——投资效率远高于行政部门； ——促进竞争； ——激励创新。
●公共服务民营化的优点
（1）降低成本； （2）提高服务质量； （3）选择机会增加； （4）整合民间资源用于国家发展； （5）示范效果。
如果缺乏健全的监管体制，民营经济控制公共事业就极 有可能造成对公共利益的危害。这种危害至少体现在三个 方面：一是在争夺政府授予特许权和签订承包合同阶段的 腐败问题；二是合同签订之后公共服务生产过程中的数量 短缺、质量低劣和价格不公平问题；三是不履行普遍服务 义务，或者提供歧视性服务。
产权交易的特点（评价） ——以排污权交易代替政府收费； ——治理污染从政府强制转为自主的市场行为； ——有助于解决政府管制成本高的难题； ——政府实现了公共政策目标； ——以高成本的代价惩罚落后生产者； ——激励企业技术创新。
八、内部市场
内部市场是将提供公共服务的公共部门人为地划分为生 产者和购买者两方或“公对公的竞争”，这样在政府组织
五、分散决策
分散决策其实就是分权与权力下放的过程，其主要目的 是通过公共组织政治和执行的分离来赋予执行者更大的自 主权，使被授权的下级组织或单位能够更加独立，能够自 由地与其他组织进行竞争。
六、放松管制
管制大致可以划分为经济管制和社会管制两大类型。经 济管制是管制的传统形式，它控制诸如产品的价格和数 量、投资回报、某一产业中公司的进入或退出等一类的事 项；社会管制是一种较新的管制类型，它控制诸如健康、 安全、职业歧视一类的社会事项。
案例
上海市：用商业化模式治理苏州河
三、合同外包
合同外包是以合同双方当事人协商一致为前提，变过去 单方面的强制行为为一种双方合意的行为。
合同外包常常使用竞争性招标投标(竞标) 的方式。竞标 一般包括四个步骤:一是先确定有哪些公务可以承包出去让 私营公司承担，也就是私营公司有多少投标的机会；二是 私营公司提出应标书，以多大的成本、什么样的质量来提 供何种服务；三是如果所提供的服务涉及定价问题，私营 公司也必须向政府作出明确的定价意向；四是在上述步骤 的基础上，由政府决定该项服务由哪家私营公司承包。
放松管制就是在市场机制可以发挥作用的行业完全或部 分取消对价格和市场进入的管制，使企业在制定价格和选 择产品上有更多的自主权。
七、产权交易
产权指的是人们操纵一项事物的排他性权利， 它由使用权、经营权、收益权、决策权和让渡权 等组成。
产权交易，是指资产所有者将其资产所有权和 经营权全部或者部分有偿转让的一种经济活动。
合同外包的功效（特征）： ——以平等身份进入市场； ——行政行为变为契约行为； ——降低成本、节约开支； ——提高服务质量； ——缩小政府规模。
四、凭单制
凭单制是一种借用私人市场凭单的理念和技术来改造公 共服务供给的政府改革工具。
它的基本特征是: 凭单是围绕特定物品而对特定消费群 体实施的补贴；凭单不同于补助，是直接补贴消费者而非 生产者；凭单通常采取代金券的方式而非现金。
府 公共管理的策略，即公共管理策略的选择和运用。在新公 共管理运动中，各国政府为改进政府管理方式普遍采用了 市场化工具和工商管理技术等新策略。
二、公共管理新策略
政府的公共管理策略也被学者称为政府工具，是政府实 现公共管理目标所使用的方式、方法、技术和手段的总 称。
按照策略（工具）特征划分为：市场化工具、工商管理 技术和社会化手段。
短缺经济
（计划失效）
混合经 济 +政府干 预+市场
社会主义市场经济
福利病 石油危机
全球化/ 信息社会
民营化 市场化 社会化
政府职能转变 行政管理体制改革
从实践效果来看，新公共管理在化解西方政府运行面临 的问题或困境所表现出来的特色，集中体现在“由谁来做” 和“ 如何做”这两个方面。这两个方面更多地体现出了政
2001年9月，亚洲银 行
出资70万美元的环保试 点工程——“二氧化硫 排污交易制”开始在中 国太原试行。该工程成 为国内最早采用配额交 易控制排污的范例。
案例
湖北向发达国家售温室气体减排量
武钢的富余高炉煤气发电等4个项目在得到联合国审核认 可后，其所在企业可将减排的温室气体以每吨10美元的价 格卖给发达国家。目前已与意大利电力公司签订五年合 同，计划每年减少排放二氧化碳150多万吨，一旦通过联
合 国审核，可望每年拿到2500多万美元。
2005年正式生效的《联合国气候变化框架公约京都议定 书》，规定了发达国家在2008-2012年的温室气体减排任 务。但是，发达国家在国内每减排一吨二氧化碳气体，所 需成本平均在100美元以上，而如果到发展中国家实行减 排，平均成本只有几美元至几十美元。为此，《京都议定 书》允许发达国家实行境外减排：通过购买发展中国家的 温室气体减排量，促进发展中国家为保护全球气候做贡 献。
城市雇用 承包商收 集垃圾， 并向他们 付费
城市特许 私营企业 收集垃圾 并向公民 收费
私人企业承 城市征收
建和经营低 使用费，
收入者住房， 但补贴老
政府提供补 年人和低
助
收入家庭
运输
学校雇用 民营汽车 公司接送 学生
政府给私 人公司排 他性权力 经营公交 服务
私人公交 公司购买 新汽车， 政府补贴
续表
政府策略（工具）比较
教育
治安 保护
街道 公路
住房
垃圾 收集
运输
凭 学费凭单， 单 退伍军人 制 福利
凭单使低收入 房客可租住任 何可接收和支 付得起的任何 地方的住房
给老年人和残 疾人的交通凭 单能够被用于 出租车
市场 系统
私立 学校
银行雇佣私 市场管
人保安
委会
商品房
房东雇佣私 人物业公司
雇佣清洁工提 供服务汽车租 赁
表7-1
Biblioteka Baidu
公共管理新策略
民营化、用者付费、合同外包、
市场化工具 凭单制、分散决策、放松管制、
公
产权交易、内部市场
共
管
战略管理、绩效管理、标杆管理、
理 工商管理技术 流程再造、目标管理、全面质量管
新
理
策
略
社会化手段
社区治理、志愿者服务、听证会、 公众参与
第二节 公共服务的市场化策略
一、民营化 民营化是指将原先由政府控制或拥有的职能交由企业私 方承包或出售给私方，通过市场的作用，提高公用事业领 域经营效率。民营化可以理解为在某个领域民营资本逐步 进入并最终成为主体或占据支配地位。 民营化有委托授权（契约外包、特许权、补贴、抵用 券、强制）、撤资、替代三种基本类型。
地区性固 地区性运
体废物管 输区的一
理
部分
续表
政府策略（工具）比较
合同 承包
特许 经营
补助
教育
城市雇用 私人企业 实施职业 培训项目
私立学校 每接收一 位注册学 生而得到 政府补助
治安 保护
街道 公路
住房
垃圾 收集
为政府 建筑雇 用保安
雇用私人 承包商清 理街道
住房管理局 雇用承包商 修理和粉刷 房屋
内 部便产生了“生产者”和“消费者”两个角色，促使内部
组织 之间进行竞争，达到提高服务质量的效果。
案例
英国公费医疗拨款制度改革
政府拨款
医院
患者家庭
表7-2
政府策略（工具）比较
教育
治安 保护
街道 公路
政府 公立中 服务 小学
警察局
公路局
政府 出售
府际 协议
公立中小 学接受外 区学生， 家长付费
雇佣警察 为音乐会 维持秩序