社会保险基金先行支付制度

社会保险基金先行支付制度

《暂行办法》从维护劳动者权益的角度，极大地保障了职工的工伤待遇，体现了人文关怀。不过，从理论层面分析，结合社会保险经办机

构的实务操作，作者认为，该《暂行办法》对工伤保险先行支付的规

定有待商榷。

第一，《暂行办法》中，对社会保险经办机构的法律地位定义不清。

其中，第十二条和第十三条规定，社会保险经办机构先行支付工伤医

疗费用后，相关部门确定了第三人责任的，理应要求第三人依法偿还

先行支付数额中的相对应部分。第三人逾期不偿还的，社会保险经办

机构理应依法向人民法院提起诉讼。所以，在对工伤保险基金的维护上，此条款确定了社会保险经办机构的民事主体地位。而第十七条规定，用人单位对社会保险经办机构作出先行支付的追偿决定不服或者

对社会保险行政部门作出的划拨决定不服的，能够依法申请行政复议

或者提起行政诉讼。从这个角度讲，肯定了社会保险经办机构的行政

主体资格。不过，不管是对第三人追偿先行支付的工伤保险基金，还

是拒绝工伤职工的先行支付申请，社会保险经办机构该行为的性质都

属于对基金的维护，如此转变主体资格，有失妥当。

第二，在社会保险经办实务中，可操作性低。《暂行办法》第六条规定，用人单位被依法吊销营业执照或者撤销登记、备案的；拒绝支付

全部或者部分费用的；依法经仲裁、诉讼后仍不能获得工伤保险待遇，法院出具中止执行文书的；以及发生职工认为用人单位不支付的其他

情形时，职工或者其近亲属能够持相关证明材料申请先行支付工伤保

险待遇。经办机构在先行支付后，取得对用人单位追偿基金的权利。

不过，国务院《工伤保险条例》规定，即时足额为职工缴纳工伤保险

费用是用人单位的义务，在排除用人单位“理解不到位可能性”的极

少数情况下，用人单位往往出于节省用工成本、增大盈利的目的，拒

绝履行该义务。当前，在社会保险经办机构有限的办公资源条件下，

要求其去追偿经法院强制执行未果的社会保险基金，难度之大，毋庸

置疑。而一旦追偿不能，基金安全隐患，不言而喻。

第三，与工伤保险基金的设立目的存有一定水准的冲突。国务院《工

伤保险条例》明确规定，工伤保险是为了分散用人单位的用工风险，

保障工伤职工的医疗救治和经济补偿而设立。按照《暂行办法》，仅

为“用人单位不支付”即可先行支付，那就直接将用人单位的风险转

移到工伤保险基金上。对工伤保险基金负责，严格启动每一笔工伤赔付，是工伤保险经办机构的法定职责，而“先行支付”的规定，将导

致社会保险经办机构对维护基金安全显得力不从心。况且，工伤保险

不同于其他社会保险，无财政补贴，倘若用人单位不履行参保义务，

一味的将用工风险转由工伤保险基金承担，将造成工伤保险基金收不

抵支，最终影响到工伤职工的工伤待遇落实。此外，一旦参保与否无

关其职工社会保险待遇享受，势必会为用人单位规避社会责任提供宽

松环境。

所以，作者认为，要确保劳动者的工伤待遇，社会保险基金先行支付

制度理应从以下几个方面实行改进：

第一，应缩小先行支付的适用范围，保障工伤保险基金合理使用。

《暂行办法》未区分用人单位参保与否在享受工伤保险待遇上的区别，不过，在社会保险法律关系之中，权利义务是对称的，参保人通过社

会保险缴费，获得对等的被服务权利。通过保险，少数不幸的被保险

人的损失由包括受损者在内的所有被保险人分摊。即使社会保险经办

机构承担一定的行政治理职能，先行支付制度也已极大彰显了社会保

险的公益性，但出发点都是为了让经办机构更好地履行工伤保险服务

职能。故需区别对待用人单位参保与否，只对已经足额、即时缴纳工

伤保险费的用人单位适用工伤保险先行支付制度。如此，才能确保工

伤保险基金合理、依法支出。

第二，社会保险经办机构向第三人或者用人单位追偿先行支付的基金，无需通过提起民事诉讼或者采取行政强制执行。应规定，通过诉讼与

执行的案件，社保机构在先行支付工伤待遇后，由社保机构取代已领

取工伤待遇职工，直接取得向人民法院继续申请执行的权利。如此一来，不用再次启动司法程序或者行政强制执行，提升追偿效率，缩减

追偿成本，降低社保基金流失风险，保障工伤保险经办机构服务工作

的正常运作。

第三，需要增大财政资金投入，建立与工伤保险工作配套的人力资源。《工伤保险条例》第六十二条规定了社会保险行政部门对欠缴、不缴

纳工伤保险费的用人单位的行政处罚权。不过，作者走访多地社保部门，包括经办机构在内，人事配置都是基于20年前用人单位数量少、

社会保险基金数额低的情况设立。如今，已经不能应对与日俱增的社

会保险治理业务工作。无论是前期的工伤保险费用的征缴、扩大工伤

保险征缴面工作，还是先行支付后对第三人或用人单位的追缴，都显

无力。法律法规与行政规章的日益完善，彰显了国家对劳动者权益的

保护决心与维护力度，所以，只有基础工作落实到位，才能保证执法

效果，实现立法目的.

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