2017年9月课程考试《社会保障概论》论文(案例)考核课程题目发布东财3

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课程考试论文（设计）考核社会保障概论

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关于农村最低生活保障制度研究

一、现状分析

我国最早实施农村居民最低生活保障制度的地区是上海市。1994年，上海市通过实施农村居民最低生活保障制度，探索科学有效的农村贫困群体救济方式。1995年，民政部结合农村社会保障体系建设试点工作，分别在山西省阳泉县、山东省烟台市、四川省彭州市开展农村最低生活保障制度建设试点。为了加强对该项工作的指导，民政部于1996年印发了《关于加快农村社会保障体系建设的意见》和《农村社会保障制度建设指导方案》，要求把建立农村最低生活保障制度作为农村社会保障体系建设的重点来抓，认真部署，推进该制度。实施该制度的关键是把财政收入尽可能地向改善基本民生倾斜。至2007年，中央财政一直在加大转移支付力度，探索建立覆盖城乡居民的社会保障体系，在更多地区推广建立农村最低生活保障制度。2007年，中央财政安排的农村低保补助资金是30亿元，这笔资金已下达。地方财政也在加大投入力度。2007年上半年，地方各级财政在农村低保和特困户救助上已经投入了35.6亿元，加上下半年的预测，地方财政投入会超过70亿元，高于2006年的投入数量。截至2007年6月底，全国31个省区市都已建立了农村最低生活保障制度，覆盖了2068万人。把贫困农村居民全部纳入农村最低生活保障体系，在今年末有望实现。此项制度作为一种解决农村贫困问题的补救机制，与只是针对部分困难户、五保户以及受灾群众的传统临时救助相比，具有很强的优越性。但目前，部分地区的农村低保制度尚未建立起来，还有部分地区虽已建立该制度，但与《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》要求的不相一致，而且在保障水平上仍有待提高。从统计数据上看，农村低保全面推行后，在主要食品价格大幅上涨的情况下，2007年全国平均的低保补助水平比2006年底反而明显下降了(2006年底全国平均月人均低保补助为33，2元)。因此，作为一种制度化和规范化的社会救济形式，农村居民最低生活保障制度有待完善。

二、问题分析

（一）低保对象界定困难

当前，农村最低生活保障的重点是无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人或抚养人，以及因病致贫、因伤致贫、因灾或其他原因致贫的人员。在实际工作中，各级民政部门确定农村最低生活保障对象主要是以“农民人均纯收入”低于各地政府确定的最低生活保障线标准为尺度来进行界定的。这种以“农民人均纯收入”来确定农村最低生活保障对象的办法，在农村居民的收入认定上存在很大的困难：一是完全以货币化形式计算收入困难；二是核查不稳定性收入困难；三是界定具有法定赡养、抚养关系且共同生活的家庭成员及其收入困难；四是排除“人情保”、“关系保”困难。这使得具体实施中最低生活保障对象的认定带有一定的主观性和片面性，难以全面、客观、准确、合理地将最应该得到保障的人员完全纳入其中，将不应该得到保障的人员完全排除在外，由此影响了制度的有效性和公信力。

（二）立法的滞后

目前农村居民最低生活保障制度的法制化、规范化水平还不能令人满意。各地虽然颁布了一些法规、条例和规章，但大多是单项的、功能单一、缺乏力度，没有形成有机的法规体系。至今，全国性的《社会救济法》迟迟没有出台，还没有一部完整规范的法规。立法的滞后，造成了社会救济管理上的不规范，救济对象把握不准、救济标准高低不一、救助经费分配不公等现象时有发生。

（三）低保资金监管不严，动态管理不到位

由于我国农村最低生活保障制度尚处于实验和探索阶段，低保制度方面的法律法规不健

全，还没有一套规范的操作方法，各地区在实际操作中随意性比较大，还没有完全做到低保资金的社会化发放。同时，低保工作应根据居民家庭收入、物价水平等变化进行动态管理，但由于名额有限，实际需要救助的贫困人口较多，现实中很难做到动态管理。

（四）保障资金存在的问题

明确而又稳定的资金筹集渠道是农村最低生活保障制度的必要条件，保障资金没有落实，制度订得再好也难以实施，保障对象就得不到实际好处。由于中央财政目前没有设立该项资金的专项预算科目，在实施中，都是由地方财政主要是市、县、乡、村四级按比例分担，那么在资金筹集中存在这样一个矛盾，就是经济比较发达的地区，地方财政和村集体财力都比较强，需要救助的人数也不是太多，救助资金和物资基本能到位。但在经济不发达和落后地区，地方财政困难，保障资金的筹集和到位十分困难，而且，越是经济不发达的地方，贫困人口越多，救济面越大，需要的资金越多，贫困地区的农村居民最低生活保障制度很难真正落到实处。

三、对策建议

（一）依据社会经济发展水平科学界定农村最低生活保障标准

无论是建立社会救助制度最早的国家英国还是颁布第一部《社会保障法》的国家美国，各国都是依据社会经济发展水平科学界定最低生活保障标准(或贫困线)这一动态指标。当前，依据我国经济发展水平，应该建立低水平、覆盖全面的农村最低生活保障制度。而且农村最低生活保障标准应该依据物价水平而适时调整。

（二）健全农村低保的法律法规

我国农村低保立法的滞后，已严重影响了农村最低生活保障制度的发展，完善法规体系是农村最低生活保障制度建设中一项紧迫而重要的工作。要建立完善的法律法规体系，健全农村居民最低生活保障制度的法律法规。要加强立法，将最低生活保障管理逐步全面纳入到法制管理的轨道之中，切实做到有法可依。同时，还要加强农村行政执法人员的素质建设，提高执法水平，增强执法的能力，在法律的范围内，避免“人情保”“关系保”现象的发生。

（三）提高农村居民最低生活保障标准

随着我国综合实力和政府财力的显著增强，财政支出的重点转向关注百姓民生是经济社会发展的必然。有效保障低收入群体的生活也是我国各级政府义不容辞的责任。为此，应根据财力条件先易后难，逐步提高农村低保支出在财政预算支出中的比例，分阶段、有重点地提高农村低保标准，维护农村困难群体的基本权利。应构建农村最低生活保障标准随物价变动的长效动态补贴调节制度，建立根据物价变化的指数化调整机制，及时调整低保标准；建立相关的参数体系，根据基尼系数、恩格尔系数等相关参数逐步缩小低保对象与社会其他阶层的收入差距。各级政府应切实按照基础公共服务均等化原则，根据地方财力情况，核定地区间和城乡间居民低保专项资金转移支付数额，逐步缩小地区之间、城乡之间低保标准的实际差距。对低保标准较高的发达地区，应减少其农村低保专项资金转移支付额度并用于补助财力不足的欠发达地区。逐步将低保对象的子女基础教育、就业培训、基本医疗保障和基本住房保障等支出列入低保救助范围。为了避免最低生活保障对象将低保金挪作他用，应改变完全以现金方式提供补助的办法，适当采用消费券和实物补助等方式，以确保农村最低生活保障支出的合理使用。

（四）积极拓宽低保资金的筹资渠道

国家可依据各地经济状况，有比例地调节各地方的补助标准，加大农村低保资金的投入力度，让农民低保有一个可靠的经济基础；将个人所得税的一部分划为农村最低生活保障资金。可以开征遗产税，将税收的一部分用于农村低保资金；动员社会力量，通过有奖募捐、发行福利彩票等形式的社会福利活动筹集保障资金，作为补充最低生活保障资金的重要来源。