行政许可法与行政法基本理念的革命性转变

行政许可法与我国行政法基本理念的革命性转变

行政法是调整行政关系的法律规则。行政法所调整的行政关系虽有多种，但其最基本、最重要的调整对象是发生于行政主体与管理相对人之间的外部行政关系，这是人们熟知的行政法学常识。但若问到行政法的基本问题是什么或者行政法的基本理念是什么，恐怕就不是人们能轻松回答的了。所谓行政法的基本理念，即行政法的本质，我国学者更多地称之为行政法的理论基础。即使是熟读深研行政法的学者对于这个行政法学的基本问题所做的回答也颇不一致，并因此分裂为几大相互诘难的对立学说流派，诸如控权论学派、管理论学派与平衡论学派。

依控权论学派的学说理论，行政法的基本理念可以概括为：行政法之要义是规范和控制政府行政权，保障公民权利与自由，通过依法行政，促进法治国家的实现。质言之，行政法治的第一要义是保障人民的自由，而要保障人民的自由，首先就必须限制政府的权力，建立“有限政府”。其次，是让政府依法去行使这种有限的权力。依此推论，行政法的全部使命，即在于解决如下三个问题。第一，要有一个什么样的政府（行政机关）？这个问题的实质是，政府（行政机关）该被赋予什么样的权力？第二，政府行政权力应当如何行使（诸如行政权力行使的原则、实质要件与程序要件等）？第三，对政府不法行使权力的行为，应否及如何给予补救？此即笔者概括的行政法的三大基本问题。

控权论的行政法学说，是自有行政法以来欧美各发达国家（尤其是英美等国）行政法学界的主流理论。笔者亦向来认同控权论之言之有理。可是在我国的行政法学界，占主导地位的却是行政法平衡论学派。依平衡论的观点，行政法之关键是在平衡行政机关与管理相对人双方的权利义务，兼顾公私利益，最终达成民主与效率协调统一之法秩序。这种理论对我国行政法的立法实践产生了相当大的影响。读者不难在我国90年代制定的几部重要的行政法法律法规中发现它的影子。

在这样一种现当代法制史背景下，《行政许可法》的出台可以说是我国行政法理论与实践上一次基本理念方面的革命性转变。对这种转变，笔者以为，可以简明扼要地概括为：行政法立法指导思想实现了从平衡论向控权论的过渡。

这种转变在《行政许可法》中的表现是多方面的。首先可以从反映立法宗旨的条文之文字表述上得到印证。试比较《行政许可法》与《行政处罚法》的第一条条文。《行政处罚法》的第一条如下：“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理、维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法”。而《行政许可法》的第一条规定：“为了规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，根据宪法，制定本法”。两部法律用词相差无几，所不同

的是，“保障……行政机关有效实施行政管理”与“保护公民、法人或者其他组织的合法权益”的词句之顺序在两部法律中恰好颠倒了过来。《行政许可法》把“保护公民、法人或者其他组织的合法权益”放在了“保障行政机关……有效实施行政管理”之前面。

再从法律条文分布上看，人们，特别是官员们会发现，整部法律百分之八十几的条文都是对行政机关在实施许可时应当如何如何的义务与责任性质的规定。规定相对人义务与责任的条文显得甚少。行政主体的义务，往往即相对人的权利。这就使得整部《行政许可法》成了相对人的权利书、人民的权利书。

这种基本理念的转变，更可以由《行政许可法》所明确宣示的法律原则体现出来。《行政许可法》以第一章近十个条文的篇幅宣示行政许可法定主义、三公（公平、公正、公开）原则、高效便民原则、许可行为负责原则、信赖保护原则等为调整我国行政许可法律关系的基本原则。这些原则显然是把保护公民、法人等行政管理相对人的合法权益放在首要的位置，并显著高于“保障行政机关有效实施行政管理”的另一立法目的。

该法第二章关于行政许可的设定，是当初立法难度最大的一部分。它是行政许可法定主义原则的具体体现，也是这部法律至关重要的内容。在中国，政府事权太宽，任意滥设行政许可、许可环节过多、时限过长，使整个国家的经济变成了“审批经济”、“诸侯经济”，严重限制了市场主体和公民个人的自由，阻碍公民个人积极性和创造性的发挥。它不但窒息了经济与社会发展的生机和活力，且成了行政机关和官员“权力寻租”的手段，滋生腐败的温床。究其根源，是行政权力没有约束、无限膨胀的结果。因此，《行政许可法》第一任务即是限制政府干预人们社会生活和经济生活的范围：法律只允许对直接关系国家安全，公共安全，人身健康与生命、财产安全，有限自然资源的开发利用和有限公共资源的有效配置，直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入等事项设定行政许可。即使是上述事项，凡通过市场竞争机制调节、行业组织和中介机构规范的自律性管理以及行政机关采用事后监督等方式能够予以规范的，也不得设定行政许可，以促使政府从“全能政府”向“有限政府”转化。

不但行政许可的设立事项领域要法定，行政许可设置权限也必须通过法律来分配。否则，通过设置许可为本部门争权、为本地方谋利，通过许可搞部门分割与地方封锁，破坏国家法制统一和市场统一的部门保护主义和地方保护主义的固疾就难以根除。这次《行政许可法》立法，对行政许可立法权的规制，远严于《行政处罚法》、《立法法》等法律的规定。如慎重而坚决地取消国务院部门规章的行政许可设定权，对于地方政府的许可设定权亦从设定主体和设定时限两方面加以严格的限制即是著例。非立法之根本理念有重大转换，殆无可能。

尤其值得提出的是，许可法第13条的规定。虽然只有一个条文，但对我国行政立法、甚至各方面立法的未来发展方向，具有重大意义和影响。它体现了个人自律自治优先、市场调节优先等等崭新理念，笔者将其概括为一条新的行政法原则，即行政谦抑原则。它正是控权主义行政法强调行政法重在控制行政主体权力，保护相对人免于权力滥

用之害，以达到维护自由民主人权的法秩序之目的的基本理念的实现。

《行政许可法》第三章关于行政许可的实施机关和第四章关于行政许可的实施程序的规定，则是对行政法基本问题的第二个方面，即政府（行政机关）应当如何行使自己的行政（许可）权力的问题的回答。在解决了赋予政府什么样的权力的问题之后，要规制政府，使之善用手中的权力，关键在于规范行政机关在实施和执行法律与政策时的每一步骤、每一环节的行为，因此，这些章节的内容主要是有关许可的程序制度。贯穿于这些程序制度之中的基本精神，仍是上述行政许可法的基本原则。其中，行政许可的事项、条件、程序、结果公开制度，招标、拍卖、统一考试等公平竞争程序制度以及听证制度，是公平、公正、公开等三公原则的体现。许多简便、快捷和方便申请人的许可方式和制度，包括第五章有关行政许可费用方面的规定，是高效便民原则的要求。该法第八条、第六十九条等规定，则为诚信和信赖保护原则的落实。

此外，第七章关于法律责任的规定也是该法核心的章节之一。本章的规定以及第一章第七、第八条等等相关条款，是对行政法控权论的第三个基本问题的回答，即对不法行政行为（在这里即不法的行政许可行为）应不应该给予补救及如何给予补救的问题，体现了现代行政法之责任政府的理念与精神。

综上所述，《行政许可法》的诞生标志着我国行政法立法理念的重大变革，是中国国家与人民与时俱进、勇于革新精神的反映。而且《行政许可法》的制定自1996年始，历时七年，人大常委会先后审议四次，其时间之长，讨论次数之多，参与面之广，在我国行政法立法中殊为少见。因此，我们更有理由相信，它是理论与实践两方面长期求索、慎思明辨的选择结果，它所代表的一种崭新的行政法基本理念将在我国牢固地确立下来。我们也更有理由期待，《行政许可法》在我国将不仅加快政府职能转变和管理创新，传播和确立服务政府、有限政府、责任政府、诚信政府的新型理念，而且将对我国社会主义法治国家建设起到巨大的示范和推动作用。