2021年完善失业保险政策思考

完善失业保险政策思考欧阳光明（2021.03.07）失业保险是通过国家立法建立的失业保险基金，对非本人原因暂时失去工作，致使工资收入中断而失去维持生计来源，并在重新寻找新的就业机会时，从国家或社会获得物质帮助以保障其基本生活的一种社会保险制度。

它具有普遍性、强制性、互济性等特征，是社会保障体系的一个重要组成部分，在保障失业人员的基本生活和再就业方面发挥着重要的作用。

随着改革的深入和社会保障制度的健全，失业保险制度面临着新的形势和重要挑战。

一、失业保险制度发展历程及特点（一）国外失业保险制度发展与改革失业保险制度是城市化和工业化的产物，自建立迄今已有上百年的历史，有72个国家建立了失业保险制度。

其发展历程大体分为三个阶段。

一是初建阶段（20世纪初到二战以前）。

这一时期，失业保险的主要功能是满足失业人员的基本生活需求。

19世纪末20世纪初，频发的经济危机使失业变得日益普遍和严重，导致了大规模的工人运动。

为了缓解社会冲突，法国、英国等工业化国家率先建立了失业保险制度。

二是扩展阶段（二战以后至70年代初期）。

这一时期，失业保险趋于福利化。

这一阶段发达国家的失业保险制度一直处于快速发展过程中，有些国家社会保障的福利化倾向波及到失业保险制度，出现了过度保护的现象，待遇水平提高过大，期限逐步延长，过分“慷慨”抑制了失业者寻找工作的积极性，产生了消极作用。

三是改革阶段（20世纪70年代中期以来）。

这一时期，运用失业保险制度促进就业，预防失业功能作用显现。

在石油危机的冲击下，西方国家经济陷入“滞胀”，失业率明显上升并居高不下。

为了促进就业、减少失业，瑞典等发达国家开始对失业保险制度进行改革，通过新增失业金津贴给付、职业培训和就业服务等形式，赋予其稳定促进就业的功能。

纵观国际失业保险制度的发展历史，既有失败的教训，也有成功的经验。

其基本规律是从初期只重视保障失业者生活的单纯功能，向既保障基本生活、促进就业，又预防失业的综合功能发展。

具体说，有五个主要特点：一是随着经济社会的发展逐步扩大覆盖范围，努力将以工薪收入为主要生活来源的劳动者纳入保障范围，并针对就业方式的多样化，逐步重视自雇就业、非全日制就业人员的失业保障问题。

二是合理确定失业保险待遇，克服过度保障和福利化对市场就业的消极影响，同时根据就业时间和参保期确定待遇期，并对接近退休年龄的失业者有专门照顾，将失业保险与养老保险制度相衔接。

三是严格享受条件，更加重视与促进就业措施紧密结合，要求失业者正确履行积极求职就业的义务，防止其对失业保险的依赖。

四是通过对提前就业者给予就业补助，为失业人员提供迁居费补贴或在其参加职业培训期间提供书费、交通费，鼓励失业人员创业等形式，更加积极的促进就业。

五是重视发挥失业保险预防失业的作用。

对企业面临风险采取缩短工时、降低工资办法而不裁员的，由失业保险基金给予工资性补贴，或根据企业裁员的情况确定企业缴纳失业保险的费率。

同时，建立紧急情况下的应对机制。

（二）国内失业保险制度发展历程我国失业保险制度起步较晚，是在社会主义市场经济体制形成过程中逐步建立起来并不断地完善。

总体来看,可以分为以下四个阶段：1、救济性色彩浓厚的建立阶段。

这一阶段以1986 年国务院颁发《国营企业职工待业保险暂行规定》为标志。

《暂行规定》将失业保险的覆盖范围限定为“四种人”，并确定以基金制方式筹集保险费，规定企业按全部职工标准工资总额1%缴纳保险费。

将保险待遇定义为“待业救济金”，同时规定了领取救济金的资格条件和待遇水平。

从这些基本内容不难看出，《暂行规定》实际上是一种覆盖范围仅限于国营企业且保障层次很低的失业救济制度，失业者个人并不承担缴费义务，而享受的待业救济金也仅仅是为了解决失业者最基本的生活困难，其实施范围狭窄，资金来源渠道单一，保障能力有限，失业救济性质明显。

2、重生活保障，轻促进就业的过渡阶段。

这一阶段以国务院1993年颁发《国有企业职工待业保险规定》和1998年颁发的《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》为标志。

20世纪90年代以后，由于经济改革的力度加大，国有企业富余人员问题浮出水面。

1993年国务院颁发《国有企业职工待业保险规定》，进一步强化了失业保险在建立社会主义市场经济体制改革中的作用，对失业保险基金的缴费比例进行了适当调整，但是较《暂行规定》并没有大的突破和超越。

1998年国务院颁发《关于切实做好国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作的通知》，赋予了失业保险新的功能，即运用失业保险基金支持国有企业改革，确立了财政、企业和失业保险基金“三三制”筹资原则，保障国有企业下岗职工基本生活。

3、保障生活与促进就业并进的完善阶段。

这一阶段以1999年国务院发布的《失业保险条例》（以下简称《条例》）为标志。

《条例》在完善失业保险制度、强化失业保险的保障功能、强调失业保险权利与义务的对应、体现失业保险的性质、保障职工合法权益方面无疑有很大的进步。

这主要表现在：（1）确立了保障失业人员的基本生活和促进再就业的基本目标。

（2）将失业保险的实施范围扩大到城镇各类企事业单位及其职工。

（3）建立了国家、单位、职工三方负担的筹资机制。

（4）确定了失业保险待遇的享受条件、申领程序。

（5）重新调整了支出项目和支付标准。

（6）提高了统筹层次，实行了市级统筹。

（7）加强了基金管理，规定失业保险基金必须存人银行的财政专户，实行收支两条线管理。

4、以立法为特征的巩固阶段。

这一阶段以2010年《中华人民共和国社会保险法》为标志。

我国社会保险制度历经多年探索发展，以立法保障进入了规范发展的新阶段。

其中，《社会保险法》对失业保险制度覆盖范围、缴费责任、待遇条件、申领程序、享受期限、标准确定、医疗保险、关系接续等都作了明确规定，同时，在制度实施过程中对那些拒不参保缴费的单位，采取刚性手段，明确了法律责任，彻底改变了以往《条例》中只授予劳动保障部门依法查处的行政权力的弹性，通过立法的形式有力解决了以往法规政策存在效力低、强制力弱、执行力差等现象。

二、我省失业保险政策特征及面临形势安徽省失业保险制度是伴随着国家的失业保险制度建立而建立、发展而发展，目前已经形成了较为完备的视野保险制度体系，并在促进我省经济社会稳定和谐发展中发挥了重要作用。

(一)我省失业保险政策实施情况2010年末，我省失业保险参保人数达到384万人，比1998年末(1999年《失业保险条例》颁布实施)增加了143.6万人，增长了1.67倍。

失业保险基金总支出达到了9.7亿元，其中支付失业人员失业保险金为4亿元，占基金支出的41.0%，支出规模比1998年增加了近3亿元。

自失业保险启动以来，全省共向300余万失业人员支付88.31亿元失业保险金，累计支出职业介绍和职业培训两项补贴达 3.13亿元，有力保障了参保职工失业后的基本生活，为促进失业人员再就业发挥了重要作用。

特别是2009年，为应对金融危机，向困难企业支付岗位补贴 6.4亿元，起到良好的稳定就业效果。

（详见附表）（二）现行失业保险政策面临的挑战自2000年我省颁布的《条例》已实施10年，制度出台时所面临的经济和社会环境都发生了巨大变化。

伴随着社会经济的不断发展，新情况新问题不断涌现，失业保险正面临着许多问题和挑战。

在保障范围有限，保障水平偏低，促进就业功能不足，预防失业功能缺失的情况下，造成失业保险制度难以发挥其应有的功能。

1、失业保险与其他社会保障制度缺乏有序衔接。

失业保险制度建立初期，我国社会保障体系还不健全，其主要功能定位于保障失业者的基本生活。

近年来，随着覆盖城乡的最低生活保障、养老保险、最低工资等社会保障制度日益健全和完善，尽管失业保险对失业者生活保障功能有所弱化，但与其他社会保障制度之间仍然存在重复交错、缺乏有序衔接，失业保险制度的整体效用受到挑战。

2、失业保险预防失业的功能缺失。

在激烈的市场竞争中，企业经营风险增大，个别企业、行业或地区出现高失业的风险也增大，政府有责任引导和支持企业采取有效措施，稳定就业，减少失业。

失业保险作为应对失业风险的重要制度，既要为已经失业的人员提供帮助，也要从失业源头上着力，主动支持企业保持职工队伍稳定，提高专业技能，为企业长远发展提供更好的人力资源保障。

在企业受益的同时，解除了职工怕丢“饭碗”的后顾之忧，增强了安全感，进一步激发他们主动参与企业发展的热情，实现与企业的良性互动。

另外，提高就业稳定性，减少失业发生，是政府就业工作的重要目标，也是维护社会稳定和促进经济健康发展的重大措施。

可以说，是多方共赢的结果。

而现行失业保险制度在这方面缺乏必要的安排，用人单位只有参保缴费的义务，但未能从失业保险制度中受益，影响企业参保积极性。

3、失业保险促进再就业制度尚不完善。

失业保险不仅具有生活保障、稳定就业的功能，更重要的是其促进再就业的积极意义，但目前从我省的政策看，失业保险在促进再就业方面没有充分发挥作用。

一是促进再就业措施不完善。

《失业保险条例》的主要功能就定位于保障失业者的基本生活，而在促进其再就业方面措施明显不够，只有职业培训和职业介绍两种补贴。

此外，传统的失业保险工作的评价标准也往往是看有多少失业者享受了多少失业保险金，而不是失业保险金促进了多少失业者就业。

因此，从根本上来讲，《失业保险条例》及我省出台的《规定》实际上是对失业者进行短期救济的制度。

二是再就业培训流于形式。

在对失业者进行培训的过程中，各地往往是重形式、轻内容，很多失业者难以学到真正有用的技能。

在培训工作中，相关机构也没有建立起激励机制刺激失业者学习技能，各地一般都是在失业者报名参加培训后，不管失业者是否真正参加了培训，最后都可以得到技能证书。

有的再就业政策由于原则性太强，导致实际执行中难免伴随形式主义的做法。

如有的地方政府为了解决下岗失业问题，开办本来并不需要的项目，招聘本来并不需要的劳动力，让他们从事本来就不需要的工作。

三是用于促进再就业资金有限。

从失业保险基金的支出结构来看，大部分基金用于发放失业保险金。

虽然近年来，失业保险支出用于促进再就业的比例比往年有所提高，但由于《规定》中明确用于两项补贴资金不得超过当年征缴额的12%，导致可用于促进就业的资金十分有限。

同时，由于缺少促进再就业补贴项目、标准、程序等一整套统一的具体实施办法，目前各地实际操作中促进再就业经费大多用于劳动力市场建设经费上，真正意义上的促进再就业功能的开发和利用仍是我省失业保险工作中相对薄弱的环节。

4、参保群体尚未实现全覆盖。

虽然我省失业保险参保人数持续增加，但与实现动态全覆盖的目标仍有差距，从根本上说，导致这一现象的原因是我国用工制度与人事体制之间的矛盾造成的。

从全省来看，到2008年底，全省企业事业单位职工和城镇私营企业从业人员约为450万人，实际参加失业保险的为373万人，约占83％，仍然有77万人未参加失业保险。