关于非税收入征收成本与保障程度的调研报告

如何协调好非税收入征收成本与保障程度的关系大庆市财政局（2009年7月）政府非税收入是财政收入的重要组成部分，近年来对地方经济和社会发展起到了越来越重要的作用。

在非税收入征管中，如何尽可能地降低行政成本，同时又最大程度地为征收执法工作提供支持和保障，我们就此进行了专题调研。

一、非税收入征收成本的总体构成及我市现状非税收入征收成本，主要是非税收入征收管理单位和人员在组织非税收入过程中，所发生的各项资金支出。

从征管部门看，既包括财政部门的非税工作支出，也包括各业务部门在组织非税收入过程中发生的支出；从支出项目看，既包括人员经费和日常公用经费支出，也包含非税征管过程中发生的各种专项业务支出以及鼓励和加强征管的激励性支出、非税改革支出等。

（一）从非税征管支出项目的角度看，非税收入征收成本主要包括以下四个方面：1、人员经费成本。

主要是非税收缴人员（包括在编和聘用人员）的工资、津补贴、社会保险、各种福利性支出以及根据有关管理规定，可以列支的其他人员经费；5年来的统计数据显示，我市平均每年的人员经费成本为1536万元，占非税收入年均征收成本5625万元的27%。

2、公用经费成本。

主要是收缴非税收入的过程中，根据有关管理规定，可以列支的执法部门因执法行为发生的各类许可证、票据、案卷等直接与执法相关的工本费等办公经费以及与收缴非税收入有关的政策宣传、制度建设、业务经费等；5年来我市平均每年的公用经费成本为1547万元，占非税收入年均征收成本5625万元的28%。

3、专项经费成本。

主要是非税收缴过程中，根据有关管理规定，可以列支的执法部门发生的专业执法、专题调研、专项检查等支出。

5年来我市平均每年的专项经费成本为468万元，占非税收入年均征收成本5625万元的8%。

4、其他支出成本。

包括激励性支出成本、非税改革组织推进成本、特定征收单位的代征手续费成本等等。

所谓激励性支出成本，就是依据政府及上级有关部门规定，在收缴非税收入的过程中对有突出贡献的工作单位和人员进行奖励的支出。

5年来我市平均每年的其他成本性支出2074万元，占非税收入年均征收成本5625万元的37%。

其中特定单位代征手续费成本占了较大比重。

（二）从非税征收方式的角度看，非税收入征收成本主要包括以下三个方面：1、直收直缴成本。

根据2002年集中收付制度改革要求，我市对政策性较强、收费额度较大、适合集中收取并有制约手段的收费，如土地、城建、环保等部门的137项收费，由财政部门设立收费窗口直接组织征收并缴入财政专户。

2008年纳入财政直收的非税收入实现18.98亿元，占全部非税收入的74%。

这里的直收直缴成本主要包括财政直收单位和各业务部门直缴单位的人员经费、办公经费和设备购置支出。

经统计，5年来平均每年的直收直缴成本为938万元，占非税收入年均征收成本5625万元的17%。

其中财政执收单位130万元，占非税收入年均征收成本的2.3%，完全由财政内部经费自行消化。

2、特定部门委托代征手续费成本。

主要包括税收、水利、社保等部门利用自身工作特点，针对防洪保安费、价格调节基金、残疾人保障金、地方教育附加等特定非税项目进行代征的手续费支出。

2008年委托特定部门代征非税收入实现1.96亿元，占全部非税收入的8%。

5年来平均每年的代征手续费成本为1980万元，占非税收入年均征收成本5625万元的35%。

相对于直收方式成本较大，但目前尚无别的方式可以取代。

3、其他部门委托代征成本。

我市对零散收费及专业性较强的费种委托主管部门及其下属自收自支单位代为征收。

如委托血站收取的血费、委托机动车辆监测总站收取的车辆检测费等。

2008年此类委托代征非税收入实现2.35亿元，占全部非税收入的9%。

5年来平均每年的委托代征成本为2707万元，占非税收入年均征收成本5625万元的48%。

这种征管方式成本最大。

但这些非税项目也是政府履行职能、有偿提供特定服务的管理手段，还可以解决或部分解决执收单位的经费问题，目前尚不能轻易取消。

2004至2008年，我市非税收入总体完成92亿元（不含教育费附加），占5年来地方财政累计收入259亿元的36%。

年度征收规模从13.67亿元攀升到25.48亿元，年均实现18.4亿元，年均增长17%。

与此同时，随着经济发展和物价水平的增长，非税收入征收成本也不断增加。

经统计，近5年我市非税收入征收成本累计为2.81亿元，年均成本5625万元，虽然具体额度逐年体现小幅上扬，但征收成本率总体保持在3%左右，同全国平均税收征收成本率8%相比，此一水平已经很低。

二、我市降低成本和加强征管的主要措施（一）不断强化指标管理，深入推进部门预算我市从上世纪九十年代初开始对非税资金实行财政统一管理以来，非税收入以1999年为界先后经历了两个大的阶段。

1999年以前，虽然我们初步实行了“专户存储”和“收支两条线”管理，但由于当时占非税主体的预算外资金没有预算控制，预算内外支出“两张皮”，部门或单位收缴的非税收入只是通过过渡账户和财政专户简单往复，财政并没有从根本上改变预算外非税资金管理失控的局面。

各执收单位除自行分配预算外收入外，预算内还要拨付一部分经费，造成重复拨付，非税征收成本很高。

1999年及以后，结合市直机关财政财务体制改革，我市正式开始编制预算外非税收入预算。

一是实行“零基预算”，逐步将预算外资金纳入部门预算的编制范围，坚持预算内、外统一定额，较好地实现了预算内、外收支结合；二是与政府采购较好结合，确保了预算执行，特别是专项经费计划执行的规范、科学和严密性；三按资金来源渠道和各单位属性的不同，首次提出了“政府统筹”概念，并制定了不同的统筹比例。

由此，非税收入征管成本大为下降，也大大增强了政府的宏观调控能力。

（二）不断规范征缴机制，逐步落实集中收付针对当时非税收入征管手段落后，征管成本较高，以及坐收坐支、体外循环现象较为普遍的实际，经过积极探索，1999年，我们与有关部门联合制定了《大庆市行政事业性收费罚没收入及其他财政资金直缴财政办法》和《大庆市清理整顿行政事业单位银行账户工作方案》，初步建立了非税收入直缴财政的运行机制。

尤其是2002年以来，在预算外非税资金直缴财政的基础上，我们又启动实施了集中收付制度改革。

一是改变了预算外资金过去由部门或单位自行收取，通过直缴方式或过渡账户缴入财政的传统做法，通过成立专门机构、设立收费窗口等方式，建立了“单位开票、财政审核收款、银行上门服务”的直收模式，确立了财政直接征收与委托代征、集中征收与分散征收、固定征收与流动征收相结合的非税资金征管运行新机制。

二是将各行政事业单位与非税征管有关的支出都统一纳入集中支付范围，各单位经费实行“统一开户、分户管理、集中支付、指标控制”，由财政支付局统一办理纳入集中支付范围预算单位的资金支付业务，严格按各单位各项经费的财政预算指标执行，不得超预算指标办理支出。

一方面理顺了非税征缴关系，降低了非税征管成本，一方面也加强了非税征管的支出保障。

（三）认真加强制度建设，努力形成执法规范一是制定《大庆市行政事业性收费资金管理办法》、《关于严格控制行政事业性收费减免的通知》等，规范非税资金的收支、减免程序和监督管理工作；二是制定《大庆市行政事业性收费票据及单位往来结算票据管理办法》，规定凡纳入财政直收的单位，收费票据一律不予提供，统一由财政收费窗口领取和使用，使票据管理与非税资金管理做到有机结合；三是出台《大庆市政府财政预算编制程序》、《大庆市本级统管专项资金及部门专项资金支出报批程序》等办法，规范部门预算编制程序，保证执收单位经费需要；四是制定《大庆市市级财政国库集中支付制度改革资金支付管理办法》、《大庆市市级财政国库集中支付制度改革会计核算暂行办法》等，为财政资金把好最后关口。

（四）经常开展监督检查，注意严肃财经纪律一是严格清查收费项目。

坚持对行政事业性收费文件和收费项目进行清理，对合理、合法的收费项目编制目录，并向有关单位进行公布，对不合法收费、罚没项目责令有关单位进行整改。

二是按资金性质统一编制执收单位编码和收费项目代码，要求财政和执收单位严格按项目核算收支。

三是积极与纪检、监察部门配合，定期或不定期地深入执收单位进行“收支两条线”、清理“坐收坐支”和“小金库”检查。

督促上缴委托代收的非税资金，处理违法举报案件。

四是实行集中收付制度改革后，将监督检查关口进一步前移到财政集中收费和支付窗口，使有些违规问题在发生前就得到抑制。

三、降低成本与提高保障的辩证关系及常见问题非税收入征管总体上反映政府参与社会的一种收入分配关系，体现政府对于社会的一种公共管理方式，一方面表现政府提供准公共产品和特定公共服务的有偿性，一方面也强调其非盈利性。

从成本的角度来看，非税征管支出作为政府履行管理职能、组织征收活动的费用，其数额当然是愈小愈好，但前提是必须保证正常的非税征收活动有序开展，并尽可能地调动非税征管人员积极性。

而从提供有效保障的角度来看，非税征管经费总体上必须保障到位，并且愈有力愈好，但非税征管支出的根本目的是为了保障征管职能的正常履行。

提倡保障到位和保障有力，也并非是支持征管支出规模的随意扩大。

从非税征收成本和保障程度的辩证关系中，可大体将这方面的常见问题归结为三类：一是该减少的成本减少不够，支出存在压缩空间。

二是该保障的支出安排不足，一些征管措施受到限制。

三是非税政策出现变化，客观上导致非税收入总体征收成本率的提高。

我市经过多年的改革探索，目前非税管理方式、管理手段已逐步走向法制化、规范化轨道，但与国家要求和先进地区相比，工作中也还存在着一定的不足，上面三类问题也或多或少地存在。

综合我市和其他地市的经验教训，非税工作中遇到、已克服或尚未完全解决的具体问题往往表现为以下几点：一是预算项目不够严细。

非税征管单位的支出预算在编制、审查过程中，有时存在趸大块、拍大数的现象，有时只有非税收入的总体支出计划，而无详尽的支出明细，人员经费不能完全落实到薪资项目，专项经费不能完全落实到具体事项。

二是收支程序不够规范。

如政府为招商引资而发布一系列非税收入减免政策，执收单位未按规定程序进行减免缓审批等，都会导致应收不收或少收。

再如大项支出的政府采购，大项工程的财政投资评审等，该履行的手续有时不够完备，该审查的环节有时没有到位等，也会导致支出虚增。

三是预算标准不够科学。

比如每年的非税收入预算往往偏低，各部门完成任务比较容易；财政支出标准有时不能随经济发展和物价水平的提升及时修正，工作人员无据可依，往往导致预算出现主观臆断和随意增减的现象。

四是非税监管不够有力。

非税收入涉及各个部门，项目多，针对性强，政策文件也多种多样、十分复杂，监管人员不易完全掌握。

工作中有些监管人员碍于情面，往往对执收单位奖多罚少，也会导致收入未增而支出增加。