国家治理体系和治理能力现代化之实现路径

国家治理体系和治理能力现代化之实现路径

——以我国行政法治的完善为视角

党的十八届三中全会立足于党和国家未来发展，全面总结35年改革的宝贵经验，深入分析今后一个时期国内外环境和形势的变化，明确提出全面深化改革的总目标，要“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这是我们党从新的历史时期国际国内形势的特点出发，作出的战略决策，是中国版的“治道变革”。“解决中国各种问题，实现各项既定目标，关键要靠国家治理体系和治理能力的现代化。”[1]党的十八大报告明确指出，法治是治国理政的基本方式。鉴于此，作为治国理政基本方式的法治亦当是国家治理体系和治理能力现代化的实现路径。囿于我国的行政法治仍存在一些不容回避的问题，对其进行完善必将助推国家治理体系和治理能力现代化的实现。

一、概念剖析：三个概念之内涵

（一）国家治理体系

国家治理体系和治理能力是一个国家的制度建设和制度执行力的集中体现。那么，什么是国家治理体系？有学者认为，国家治理体系指多元治理主体依法履行其角色所规定

[1]江必新：“推进国家治理体系和治理能力现代化”，载《光明日报》2013年11月15日。

的治理职能，实现国家安全与发展之目标的有机系统，其核心内涵是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，具体包括强化执政党领导地位，进一步建设人民民主和以法治为基础建立规范的国家治理体系等目标，而依法执政、依法行政、依法治国的水平是国家治理体系现代化的重要标志。[2]另有学者认为，国家治理体系是指党领导人民管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域的体制、机制和法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。[3]还有学者认为，国家治理体系是指一个国家有效形成秩序的主体、功能、规则、制度、程序与方式方法的总和。它包括自发秩序的生成体系和组织秩序的生成体系两个基本方面。国家治理的艺术在于把握好两种秩序生成模式的耦合与平衡，而不可重蹈计划经济年代以组织秩序取代自发秩序导致社会发展僵化的覆辙。

[4]

（二）国家治理能力

所谓国家治理能力，是指运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面的能力。[5]国家治理能力包括保障国家安全

[2]俞可平：“沿着民主法治的道路推进国家治理体系现代化”，载新华网，2013年12月1日。

[3]江必新：“推进国家治理体系和治理能力现代化”，载《光明日报》2013年11月15日。

[4]徐邦友：“国家治理体系：概念、结构、方式与现代化”，载《当代社科视野》2014年第1期。

[5]礼闻：“推进国家治理体系和治理能力现代化”，载《共产党员》2014年第2期。

能力、公共治理能力、促进经济社会健康持续发展能力和保障人民福祉能力，是国家统筹各个领域的治理，使其相互协调、共同发展的能力。[6]

（三）国家治理体系和治理能力的现代化

所谓国家治理体系和治理能力的现代化，就是使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化，使国家治理者善于运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。[7]以上三个概念是相互联系的一个有机整体。国家治理体系和治理能力相辅相成，有了科学的国家治理体系才能孕育高水平的治理能力，不断提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。推进国家治理体系和治理能力的现代化，要求我们及时更新治理理念、深入改革治理体制、丰富完善治理体系、努力提高治理能力。

二、理论探源：缘何法治乃实现国家治理现代化之路径

（一）法治是国家治理的基本方式选择

法治是现代国家治理的基本方式，一个国家如果没有法治，任何人都有可能成为权力的牺牲品。人类千百年来的国家治理实践已充分表明：法治是现实世界相对最优的国家治理方式。在法治之下，公民的人身与财产得到可靠保障，可

[6]宋婉琴：“关于推进国家治理现代化的思考”，载《宝鸡社会科学》2014年第1期。

[7]彭中礼：“推进国家治理体系和治理能力现代化的法理阐释”，载《中共中央党校学报》2014年第1期。

以享有最大限度的自由，可以从容地安排自己的私人事务，可以获得宁静平和的心境。[8]当今世界的治国理政，公认的基本方式就是法治，如果没有各个领域的法治化，就无从谈起整个国家治理的现代化。推进国家治理的现代化，其根本着力点就是要从推进国家治理的法治化入手，实现从“人治”为主向“法治”常态的全面蜕变。[9]

（二）法治导向型的治理体系崇尚法律之上的理念

与其他社会规范相比，法律具有权威性、普遍性、稳定性等固有特征，体现了国家意志，由国家权力机关制定或认可，以权利、义务、权力、职责为主要内容，由国家强制力保证实施，具有普遍约束力，并以普遍、统一的适用而彰显平等和权威，且非经法定程序不能改变其效力。[10]因此，法律是确保社会有序化发展和社会稳定的决定性力量，建立在法治基础上的治理体系是实现政治清明、社会公平、民心稳定、长治久安的根本保障。

（三）法治导向型的治理体系强调治理体系的全局性

这一治理体系贯穿立法、执法、司法、守法整个过程，涵盖经济、政治、文化、社会建设、国防军队和党的建设等各个领域，具有系统性、整体性、协同性的功能。与此同时，随着中国特色社会主义法律体系的形成，国家治理体系各个

[8]徐邦友：“国家治理体系：概念、结构、方式与现代化”，载《当代社科视野》2014年第1期。

[9]唐信祥：“把握‘国家治理体系和治理能力现代化’要义”，载《决策导刊》2014年第1期。

[10]丁伟：“法治是实现国家治理体系现代化的必然路径”，载《上海人大》2014年第3期。

领域都实现了有法可依，法律已经广泛、全面地介入社会生活的方方面面。鉴于国家治理体系是一个完整的制度系统，需要加强法律制度层面的顶层设计，从战略上谋划国家治理体系的现代化，促进“五位一体”的全面格局和自成体系的各个治理领域的有机统一，确保各项国家制度紧密相连、相互衔接，形成一个具有系统性和协同性的整体。为此，十八届三中全会强调必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

（四）法治导向型的治理体系具有可预期性等明显优势法治与人治相对而言，其最基本特征是法律至上、权利平等、权力制约，强调对公共权力的合理配置和依法制约，把权力关进制度的笼子，把治理纳入法治轨道，践行有权必有责、用权受约束、行政受监督、违法受追究、侵权须赔偿，充分发挥法治定纷止争的功用，将法治思维与法治方式作为常态化思想认识与行动实践。随着依法治国方略不断推进，法治理念不断深入人心，中国社会将进一步形成办事依法、遇事找法、解决问题用法的良好氛围，中国政治民主将进一步走向成熟。

三、路径选择：我国行政法治之完善对策

毋庸置疑，法治乃实现国家治理体系和治理能力现代化的必然路径。“改革开放以来，我国法治建设水平明显提升，已经初步形成中国特色社会主义法律体系，国家经济建设、

政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设等各个方面基本实现有法可依。”[11]但是，单就行政法治建设而言，其离行政法治的目标、要求尚有一定距离，在行政法律制度建设、行政执法、行政诉讼制度等方面尤显不足。故而，笔者认为，完善我国行政法治必将成为国家治理体系和治理能力现代化实现的助推器。

（一）完善行政执法程序规范

目前我国行政执法程序制度建设存在滞后、不平衡、不协调的问题。行政执法程序制度建设滞后指的是有些执法领域有统一的法律规范，如行政处罚、行政许可、行政强制，而许多领域没有统一的法律规范，如行政征收、行政合同、行政给付、行政检查等。行政执法程序制度建设不平衡指的是对羁束行为进行约束的程序规范相对完善，而对行政裁量行为进行约束的规范相对不足，行政执法证据规则、听证制度不完善。行政执法程序制度建设不协调指的是地方制定的行政执法程序规定、部门制定的程序规定之间不一致。因此，完善行政执法程序规范，首先应当尽快制定综合性的《行政程序法》，对行政程序的立法目的、基本原则、基本制度、基本规则作出统一规定，为行政执法程序的完善提供制度支撑。其次，应当针对不同种类的行政执法行为，加强具体领域的行政执法程序的单独立法。再次，在现有法律规范的基

[11]贠杰：“以有效国家治理开启法治中国建设新局面”，载《光明日报》2014年5月1日。

础上，加强实现行政执法程序制度的具体程序规则，细化执法流程，明确执法环节和步骤，提高程序的可操作性。

（二）强化对行政权力的制约

强化人大和司法机关对行政权力的制约，实现三者的和谐制衡。孟德斯鸠指出：“从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”[12]因此，我们必须重视以权力制约权力的重要性。制约行政权的权力是多方面的，由于外部制约更具有公正性和权威性，因此我们更应该强化人大和司法机关对行政权力的制约。人民代表大会对行政权力的制约比较薄弱，因此应增强人大对行政权力的制约力度，尤其应进一步完善人大制度。首先，人大应保持独立性，摆脱行政机关的干扰，切实落实人大制度。其次，应参照西方的议会行政专员制度，构建中国的人大行政专员制度，以实现经常性、专门性地对行政权力进行制约。另外，国家司法机关运用司法手段、司法程序依法制约政府的行政管理活动，是对行政权力进行制约的又一重要方式。要加大司法机关对行政权力的制约力度，必须推进司法体制改革，其中关键环节是保证司法机关的独立地位。只有司法独立，司法机关才能摆脱行政机关的牵制，真正实现司法公正，充分、有效地发挥其对行政权强有力的制约作用。

（三）完善行政复议程序保障

[12][法]孟德斯鸠：《论法的精神（上册）》，张雁深译，商务印书馆1995年版，第154页。

目前我国行政复议程序表现出反司法化的倾向，过分强调行政性、效率性。笔者认为应当把司法程序所具有的独立性和公正性引入到行政复议程序中，使行政复议实现公平与效率的有机结合。首先应该取消书面审查原则，在程序参与、公开原则的指导下，为申请人和被申请人参与行政复议过程提供具体规则。按照行政复议案件的疑难、复杂程度，把行政复议程序分为简易程序和一般程序。一般程序采取开庭审理的方式，申请人和被申请人可以进行辩论、质证，开庭审理应该公开，允许公众旁听，涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的除外；简易程序不开庭审理，但也要听取当事人的意见。其次，为了保证行政复议人员做到不偏不倚，应该在行政复议程序中规定回避制度，明确回避的情形、应当回避的人员的范围、回避的程序等内容；增加规定禁止单方面接触规则，通过防止一方当事人在对方不在场的情形下对行政复议人员产生更大影响，以保证行政复议人员保持中立立场。再次，应该规定证据规则，如复议证据种类、证据的证明能力与证明力如何认定、举证责任如何分配、证明标准等。最后，行政复议应当说明理由，包括对事实认定、法律适用、裁量因素等作出具体说明。

（四）扩大行政诉讼受案范围

1.把抽象行政行为纳入行政诉讼受案范围。学界对于应该把抽象行政行为纳入行政诉讼范围基本上达成了共识，但

在抽象行政行为审查的范围方面还存在一些分歧。关于抽象行政行为审查的范围主要有三种观点：一是把所有的抽象行政行为都纳入审查范围；二是除了行政法规之外的抽象行政行为纳入审查范围，即行政规章和行政规范性文件；三是只把行政规范性文件纳入审查范围。笔者赞成第二种观点。行政法规是国务院制定的，有专门的《行政法规制定程序》约束，违法的情况相对较少。而行政规章、行政规范性文件制定主体过度多元，这些制定主体借抽象行政行为把部门利益、地方利益合法化的情况非常普遍，严重侵害了国家的利益和行政相对人的利益。在现行的行政诉讼制度里，法院审判案件只参照行政规章，对行政规范性文件既不依据也不参照，这里面实质上暗含了对行政规章和行政规范性文件的审查。有学者认为，“我国法院对于不同的抽象行政行为具有不同的司法权力，主要有以下几种权力：违法确认权、拒绝适用权、选择适用权、请求解释和确认权、要求审查权、司法建议权。总体而言，我国的行政诉讼对于抽象行政行为仅仅具有不完全的审查权限，主要体现在：一是不能直接宣布规范性文件违法；二是不能撤销或者宣布规范性文件无效。”

[13]据此，笔者认为法院审查行政规章和行政规范性文件是有基础的、有经验的，现在把行政规章和行政规范性文件纳入受案范围只不过是把这种隐含的权力明确化，可以审查这些

[13]参见江必新：“《〈行政诉讼法〉与抽象行政行为》，载《行政法学研究》2009年第3期。

抽象行政行为的合法性并作出判决。

2．把内部行政行为纳入行政诉讼受案范围。随着我国行政法治、人权保障的发展，探讨内部行政行为的可诉性显得尤为必要。首先，影响我国内部行政行为可诉性的传统的特别权力关系理论已经发生了演变。从各国发展趋势来看，现代社会适用特别权力关系的范围越来越小，法律保留原则、基本人权原则等逐渐适用于特别权力关系。其次，法治和人权保障的要求。法治的基本原则之一是司法最终救济原则。任何公民权利受到侵害都有权获得司法救济。而我国现行《行政诉讼法》把内部行政行为排除在受案范围之外，既剥夺了公务员获得司法救济的权利，也损害了平等原则。目前我国行政法学者们普遍认为应当把内部行政行为全部或者部分内部行政行为纳入受案范围，但对于纳入行政诉讼范围的内部行政行为的范围并未达成共识。有学者认为，考虑到我国目前的情况，完全将内部行政行为纳入受案范围尚不现实，因而借鉴域外做法，仅将有关录用、辞退、开除等涉及公务员身份产生、变更、消灭的事项纳入行政诉讼范围。

[14]笔者认为这个范围稍显狭窄，除了涉及公职关系变化的事项外，涉及公务人员作为公民身份所具有的重要权利的内部行政行为也应该纳入行政诉讼范围。

（五）构建行政公益诉讼制度

[14]莫于川：“我国《行政诉讼法》的修改路向、修改要点和修改方案”，载《河南财经政法大学学报》2012年第3期。

现行《行政诉讼法》的修改即将启动，构建行政公益诉讼制度已是大势所趋。构建行政公益诉讼制度最重要的是解决两个问题：行政公益诉讼的范围和行政公益诉讼的原告资格。其一，关于行政公益诉讼的范围问题。对行政公益诉讼的受案范围宜采用正面列举的兜底条款的方式。正面列举的事项主要是侵犯重大公共利益的事项。这些事项的确定可以参考实践中曾经提起过的公益诉讼、公众舆论关注的事项、国外相关制度的规定、学者们的研究成果等。综合来看，这些事项主要是行政行为导致国有资产流失的、公有财产损失的；导致自然环境和自然资源遭到破坏的；导致食品、药品等公共卫生、公共安全受到危害，致使社会公众的人身权、财产权遭受到严重威胁的；导致垄断加剧破坏社会经济秩序的等。正面列举虽然明确，但可能挂一漏万。在兜底条款中可以规定“法律规定可以提起行政公益诉讼的其他情形”，这样既可以防止行政公益诉讼制度范围过于狭窄，又可以给行政公益诉讼制度的发展留下空间。其二，关于行政公益诉讼原告资格问题。一是检察机关的原告资格。在我国现行宪政体制下，检察机关作为国家公权力机构提起行政公益诉讼既可以有效消解作出损害公益行为之主体通常所拥有的优势地位，也可以其超脱身份摆脱身份混淆的困境。因此，赋予检察机关提起行政公益诉讼的原告资格是可行的。二是社会组织的原告资格。社会组织是公民行使结社权组成的有着

共同利益、目的的组织。社会组织作为提起行政公益诉讼的原告有一定的优势，社会组织把分散的、弱小的公民结合在一起，有利于减少当事人过多的现象，可以整合和代表一定范围内的公共利益，形成较大的影响力。三是公民的原告资格。尽管学界对赋予公民原告资格争议颇大，但笔者认为，应该赋予公民提起行政公益诉讼的原告资格，因为公民享有原告资格可以监督、制约行政权，可以减少因检察机关或社会组织面对行政行为侵犯公益时不作为而导致公共利益受损的机会。当然，为了遏制滥诉的发生，可以通过相关的法规加以制约。

四、结语

推进国家治理体系和治理能力现代化，既要坚定走法治建设之路，又要认识到国家治理体系和治理能力方面的不足，积极适应时代要求坚持改革创新，在法治实践中攻坚克难，不断提高运用法治有效治理国家的能力。尽管我国的行政法治建设任重道远，只要我们因地制宜，强化措施，扎实推进，相信我国的行政法治建设一定能取得新的成效，进而助推国家治理体系和治理能力现代化的实现，开启法治中国建设的崭新格局。