智利社会保障私有化

智利社会保障私有化的背景、内容、效果以及对我国的启示一、智利社会保障私有化的产生背景

（一）时代背景：

1、新自由主义思想在智利的传播：20世纪80年代后，新自由主义思想在拉美广为传播，智利的“芝加哥子弟”们大力提倡“市场经济、自由企业和私人所有制”，也就是坚持把生产资源的配置交予市场，把加速经济增长的主要责任交予个人积极性。

2、智利人口的平均寿命延长，从20年代的平均预期寿命50岁达到了70年代末的近70岁，人口出生率下降，老年化倾向十分严重，这不仅对政府财政构成巨大压力，而且难以维持退休者的正常生活。

3、资金出现赤字，智利各项社会保险缴费超过了工人工资的25%以上，企业和政府负担过重。

4、管理混乱，在智利70年代末有三四十家公立社会保险公司，各有一套制度，各种方案近百种，全国没有统一方案，公立管理机构效率低下，濒于破产，工人对社会保障制度失去了信心。

（二）直接基础：

军人政府上台后于1973年10月将全国各种家庭津贴统一起来并将其由养老保险基金会转交给新成立的机构——家庭津贴补偿组织，以及1979年2月废除建立在工作年限基础上的养老保险制度而建立起来的养老金水平统一调整制度。它的法律依据是1980年11月通过的3500号法令。

二、智利社会保障私有化的内容

（一）养老金制度改革

1980 年底, 智利政府颁布第3500 号法令, 正式设计出一种新的养老金制度, 并决定自1981 年5 月起付诸实行。这种养老金制度包括几项主要内容: (1)个人账户。每个投保人在基金管理公司开设个人账户, 每月按其工薪收入的一定比例存入养老基金。每人每月缴纳其月收入的10%作为养老基金; 另缴纳其月收入的3. 3%~ 3. 5%，作为残废和遗属养老金追加；(2)基金资本化。由专门的基金公司将养老金作为资本投入运营, 使之不断增值；(3)私人管理。基金公司均系经政府核准开业的私人金融机构, 专门从事养老基金管理；(4)自由选择、相互竞争。基金公司多家并存, 投保人可自由选择其中任何一家。各基金公司之间则在管理有序、服务周到、效益好、收费少等方面展开竞争, 吸引顾客。（二）医疗保障制度改革

智利在医疗制度改革方面也是拉美国家中的先行者, 于1981年建立起一种私营医疗保险体系,与公共医疗保险体系并存。两者的主要区别在于,公共医疗体系只考虑个人收入因素,而私营医疗体系既考虑个人收入因素,也考虑医疗风险因素,因而投保人缴纳的费用要高,接受的医疗服务也相对要好。建立这一体系后, 收入高、医疗风险小的人都逐步加入私营医疗体系中,而收入低、医疗风险大的人都集中到公共医疗体系中。

三、智利社会保障私有化的效果

单从养老制度私有化一项来看，到1995年6月，智利18家AFP(私营养老

基金管理公司)管理的养老基金已达257.5亿美元，相当于智利当年GDP的45%，AFP对养老基金进行了广泛的投资，并且取得了从1981年至1995年6月14日间平均投资回报率13.5%的惊人业绩。目前智利已经开始酝酿用其向国际市场投资。

首先，它以个人为直接责任主体，采用完全积累方式，从而在减轻政府责任的同时也较好地解决了劳动者代际之间的矛盾。其次，其私营化、资本化管理给养老基金带来了较高的投资回报，亦为避免传统社会保险型或福利国家型养老保险制度的财政危机提供了一种新的对策思路。再次，智利模式实际上是迫使国民增加储蓄，它对于改变智利国民不好储蓄的传统，进而增加国民经济建设资金的来源显然具有非常直接的效应。因此，智利模式在智利的20年实践，总体上可以说是成功的，政府未来长期责任的减轻、国民储蓄的持续上升及养老基金运营效益的显著增长等，是智利模式20年来尤其是前10年中取得的重要成就。这些成就表明，市场机制的应用能够创造出相应的效率，个人责任的强化可以直接减轻政府所负的责任；而这两点恰恰是传统社会保障制度欠缺的东西。

四、智利社会保障制度私有化存在的问题

1、是该模式使今天的供款人不仅要为自己退休后提供资金，而且要为那些一辈子都在预扣所得税制度下工作的人的养老金提供资金，这种双重负担在政治上、经济上都是不能接受的。

2、是私营化管理隐蔽性强，潜在风险大，当遭遇经济衰退时管理公司亦可能破产，从而造成受保障者的权益缺乏保障，或者仍然构成政府的负担等。

3、如果我们对智利模式进行理论剖析，可以发现它并不具有互济性和公平性。一方面，智利模式由个人完全承担养老金的供款责任，实质上取消了养老保险的责任共担机制而代之以完全的个人责任制；另一方面，每个投保人的供款均完全记入自己私人所有的帐户，由私人机构有偿运营，并承担相应的投资风险，帐户与帐户之间不存在任何联系，从而意味着在取消养老保险互济性的同时也增加了个人的风险性。可见，它虽然能够在现阶段减轻政府的责任与压力，却可能使一些需要通过社会保障手段才能解决的社会问题得不到真正解决，同时导致相关社会发展目标的落空，进而无助于整个社会经济的协调、稳定发展。

4、由于对养老金完全按照个人工资收入的一定比率全部由个人缴纳，职工之间不仅缺乏互济，而且延续着在职时的工资差别，加上政策鼓励高收入者多缴费，实际上扩大了老年人的收入差异。

5、模式并未减少新制度的运行成本。因为多家私营养老金管理公司要想获得更多的业务量就必然要花费巨额的市场营销费用和扩大其管理队伍。

6、模式的投资收益其实依赖于经济增长，从而并不具备抵御经济衰退的天然的能力。

五、智利模式对我国的启示

智利模式作为世界上有影响的一种改革尝试，其启示是多方面：

1、智利模式的启示之一在于，社会保障要走出恶性膨胀的死胡同，就不能由国家或政府包办，而个人责任的适度回归、市场机制的适度引入、民间力量的适度渗透，以及养老基金与资本市场的有机结合，对于矫治传统社会保障制度中个人过分依赖政府及效率较低的弊端，确实是一剂有效的良方。因此，在社会保障制度改革中增强个人的责任并注入一些效率，将成为一种必然的趋势，中国的社会保障改变亦不能例外。如让个人承担相应的缴费义务，保留劳动者的个人帐户，允许养老基金进入资本市场，倡导民间或私人力量介入社会保障领域，促进商业保险业的发展，以及继续维护中国传统的家庭保障功能，都对于中国新型养老保险制度。

2、社会保障改革不能走向私有化与个人负责的极端。如果养老保险改革走向个人承担完全责任、市场机制取代政府干预、私人机构管理取代政府负责、社会保障基金完全资本化的极端，则必然失去社会保障的本源意义及其内生的责任共担、互助互济机制，这种改革不仅需要特殊的政治、经济条件，而且隐含着牺牲公平、潜伏危机的社会风险，并必然使一些需要通过社会保障手段解决的社会问题得不到解决，因为社会化的保障机制的产生正是社会发展导致家庭及个人责任承受能力弱化，以及市场机制“失灵”的结果。因此，虽然社会保障改革中可以通过个人责任的扩张来减轻政府责任，通过部分保障领域或部分保障环节的私有化来促使运行效率提高，但如果走向个人负责的极端和将这一公共领域完全转变为私有化并由自由市场来调控，则肯定是一种有违社会发展进步潮流的倒退，其结果必然以失败告终。

3、社会保障制度的转型不仅需要付出相应的成本，而且可以找到逐步消化改革成本的途径。智利将政府包办的传统养老保险制度转变为完全积累的个人帐户制度，付出的成本是较高的，即对改革前参加工作的职工养老金历史欠帐的补偿是建立新制度的基本前提条件。智利对此采取了如下政策：一是将保障对象分流，即对老职工仍然实行老制度并继续由国家包下来，“中人”（新制度实施前参加工作者）由其自由选择保留在老制度中或进入新制度，“新人”（改革后参加工作者）则只能选择参加新制度，政府对老人负全部责任，对“中人”则负责补偿改革前的养老金欠帐，这一政策策略决定了政府责任被确切地定在新制度开始实施的时点上，且不会随着新制度的实施而不断增加；二是通过国有资产的大规模私有化和发行政府认可债券来筹措补偿资金，其中政府认可债券由各家基金管理公司认购，筹措的资金可以弥补40%的欠帐，这意味着对历史欠帐或转制成本的补偿需要由多届政府来逐步消化，事实上，在皮诺切特政府下台多年后的今天，智利政府仍然在偿付着改革前的养老金历史欠帐（即偿还认可债券）。中国的养老保险制度改革同样面临着巨额历史负担与转制成本问题，智利模式的实践表明，尽快明确新旧制度转型的责任划分时点、明确估算历史欠帐并采取多途径逐步消化的办法已经迫在眉睫，那种希望不付成本或对历史欠帐模糊化或要求现届政府完全消化这种历史欠帐，不仅是不现实的，而且也是非理性的。