PPP项目绩效考核政策梳理

PPP项目绩效考核政策梳理通过对PPP绩效考核的意义的初步探讨,无论就是从顺应国家财政预算制度改革层面,还就是从规范项目运作、项目付费依据角度,ppp项目绩效考核都显得尤为重要。而随着越来越多的PPP项目进入执行阶段,PPP项目在绩效考核上暴露出诸多问题,亟需完善绩效考核制度来规范PPP项目绩效管理。本文通过对PPP绩效考核相关政策进行梳理,探讨了现有政策中对PPP绩效考核各个阶段的要求,从而针对政策的不足之处,并结合前文绩效考核在实操中存在的问题,对PPP绩效管理提出了合理建议。

一、PPP绩效考核的相关政策

近年来,国家出台的众多PPP相关政策规章与实施细则中,都会提及到PPP项目绩效考核的问题,如:财金[2016]92号文、发改投资[2016]2231号文、财金[2017]76号文,财办经[2017]92号文等,强调了建立PPP项目绩效考核机制的重要性,需要在现有财政支出绩效评价的相关操作框架基础上,结合PPP项目全过程推进特点,构建PPP项目的绩效评价体系与操作办法。现有主要相关政策如下:

表1-1 PPP绩效考核相关政策

二、PPP绩效考核政策解读

这些政策对PPP项目绩效考核都做出了一些要求,提出将绩效考核纳入PPP项目合同作为履约条款,将PPP项目产出说明与绩效要求相关联,并要求财政支出责任与绩效考核结果挂钩,但就是更为细化的操作办法尚未出台,多为停留在强调重要性、必要性,以及规定总体原则与宏观框架层面,以下将对相关政策进行简要梳理: (一)准备阶段

国办发〔2013〕96号、国办发〔2015〕42号、财金〔2016〕92号、发改投资〔2016〕2231号、财办金〔2017〕92号、财金〔2018〕54等提到了项目准备阶段绩效考核的要求,其中《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(国办发〔2013〕96号)要求“建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制,对购买服务项目数量、质量与资金使用绩效等进行考核评价”, 《政府与社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金〔2016〕92号)规定,在PPP项目合同审核时,应将“约定项目具体产出标准与绩效考核指标,明确项目付费与绩效评价结果挂钩”作为重点审核内容,《财政部办公厅关于规范政府与社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)规定未建立按效付费机制不得入库。

综合来瞧,相关政策针对准备阶段提出的绩效考核要求为项目启动前,在合同中要应约定项目具体产出标准与绩效考核指标,建立事前设定绩效目标、事中进行绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制,但就是考核体系的具体要求并未说明。

(二)执行阶段

国办发〔2013〕96号、财金〔2014〕76号、财金〔2014〕113号、发改投资〔2014〕2724号、财金〔2016〕92号、发改投资〔2016〕2231号等都对执行阶段的绩效考核提出要求,《财政部关于推广运用政府与社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)中规定“财政补贴要以项目运营绩效评价结果为依据”,“绩效评价结果应依法对外公开,接受社会监督。同时,要根据评价结果,依据合同约定对价格或补贴等进行调整,激励社会资本通过管理创新、技术创新提高公共服务质量。”《财政部关于印发<政府与社会资本合作模式操作指南(试行)>的通知》(财金〔2014〕113号)规定“项目实施机构应根据项目合同约定,监督社会资本或项目公司履行合同义务,定期监测项目产出绩效指标。”《财政部关于进一步加强政府与社会资本合作(PPP)示范项目规范管理的通知》(财金〔2018〕54)提出要“加强运行情况监测。及时更新PPP项目开发目录、财政支出责任、项目采购、项目公司设立、融资到位、建设进度、绩效产出、预算执行等信息,实时监测项目运行情况、合同履行情况与项目公司财务状况,强化风险预警与早期防控”。

通过梳理政策,对项目实施过程中的要求大体可以总结为:

1、需要按照事先约定的绩效目标,对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行综合评价,作为项目建设期与运营期的全流程过程绩效监测的主要内容;

2、此外,应适时进行中期评估,及时发现存在的问题,制订应对措施予以纠偏,政府方在此过程中要不断完善相关制度;

3、政府对项目的实际付费必须与绩效评价结果挂钩,绩效评价结果就是项目公司取得项目回报的依据。

同时,由于发布政策的部门不同、针对的主要方向与重点不同,对于绩效考核的监管内容都比较碎片化,例如中期考核、绩效检测等要求,并未统一的系统化规定。有些政策提到要根据绩效考核进行调价,还有政策要求将社会公众意见作为监测分析与绩效评价的重要内容,这些要求都就是碎片化地在各个政策中体现。

还存在一些政策存在冲突的情况。例如项目监测的时间上不一致,财金〔2014〕113号要求在执行阶段,“定期”监测项目产出绩效指标,而财金〔2018〕54提出要“实时”监测项目运行情况、合同履行情况与项目公司财务状况,项目在实施过程中在哪个时间点监测就成为了一个问题。

还存在考核主体不一致的情况。发改投资〔2014〕2724号规定“鼓励推进第三方评价,对公共产品与服务的数量、质量以及资金使用效率等方面进行综合评价”,财金〔2016〕92号规定,在项目财政预算管理过程中,“PPP项目绩效运行监控由各级财政部门应当会同行业主管部门开展”,“第三方专业机构可以提出评价意见”,发改投资〔2016〕2231号规定“项目实施机构应会同行业主管部门,定期对项目运营服务进行绩效评价,另外自行组织或委托‘第三方专业机构对项目进行中期评估’”,到底谁作为主体进行绩效考核,第三方机构就是作为主要参与者还就是提供意见,这都就是需要进一步明确的。

(三)移交阶段

发改投资〔2014〕2724号、财金〔2016〕92号、发改投资〔2016〕2231号对项目移交阶段绩效考核提出了相关要求。发改投资〔2014〕2724号提出“项目实施结束后,可对项目的成本效益、公众满意度、可持续性等进行后评价,评价