王骚《公共政策学》笔记和课后习题详解(1-3章)【圣才出品】

第一章政策与公共政策

1.1复习笔记

一、基本概念的含义

1．“公共”的概念

“公共”是与“私人”相对的概念。公共政策概念中“公共”一词的含义可以概括为：（1）以体现公共意愿为总体标准；

（2）以解决社会公共问题为目标；

（3）形成过程经由法定的民主政治程序；

（4）由国家政府或其他公共权力机构、公共职能部门具体制定和推行。

2．公共政策概念的多种阐释

（1）罗伯特·艾斯顿认为，政府处于周围自然环境与社会环境的包围之中，并在《公共政策的思路：政策领导之研究》中提出，“广义上的限定，公共政策是政府机构与它周围环境之间的关系”，即公共政策是围绕政府的环境因素相互作用的过程与结果。

（2）托马斯·戴伊在《公共政策的理解》中提出，“公共政策是政府决定去做或不决定去做某一事情的行为倾向”。托马斯·戴伊的观点指出了政策的两种倾向性：政府面对某一公共问题的解决，既可能采取积极的政策行为，也可能采取消极放任的政策行为。这一点对于把握政策手段的特征具有一定的意义。

（3）理查德·罗斯在《英国的政策制定》中提出，公共政策是“一个或多或少活动相连

的较长系列”以及这一活动的后果，而不是某种孤立、静止的决定。理查德·罗斯从动态过程的角度对公共政策进行释义，打破传统的静态认识模式，在理论研究上具有一定的新意。

（4）卡尔·弗里德里奇在《人与政府》中指出，公共政策是“政府在阻碍和机遇相交的特定环境中有目的的活动过程，是一个政府有目的地利用机遇、克服障碍、努力达到目标、实现目的和意图的过程。”这种观点指出了公共政策的目的性和动态过程性，对于公共政策的理论认识和现实把握具有一定的意义。

（5）詹姆斯·安德森认为，公共政策是“一个或一批行动者为解决某一问题及其有关事物的有目的的行为过程”，这一过程“由政府机构和政府官员展开”，同时“也将受到非官方活动者和非官方因素的影响”。詹姆斯·安德森提出了政策问题、政策目的、政策过程的直接与间接参与者等多种政策环节，并着重强调了公共政策的行为过程性。

3．公共政策概念的界定

（1）公共政策是指以政府为代表的公共权力机构针对社会公共问题的解决，通过民主政治程序制定和执行的行动方针和行为准则。

（2）公共权力机构是指有权决定和实施国家与社会管理的权力机构。公共权力机构包括：

①国家政府：立法、司法、行政系统——最有代表性；

②执政党组织；

③非政府公共组织；

④国际组织；

⑤社会政治系统中的权威人士。

（3）社会公共问题，可以体现为国家和社会运转发展中关系重大的公共性问题。概括说来，这些问题包括三个方面：

①维持现实社会的正常运转；

②排除现实社会运转中的阻碍；

③国家和社会发展趋势的预测和发展规划的制定。

（4）民主政治程序，是指从提出公共问题、认定问题到进入政府议程制定解决方案，并通过审定使方案成为最终决策的一整套法定的民主政治程序。民主政治程序对于保障政策的公共性具有重要意义：

①人民代表或是国会议员可以通过这种民主程序将民众的意愿反映到决策机构中，以保障民众最关心的问题能够及时进入政府议程并得到有效解决。

②不同的价值认识和冲突的利益关系可以通过民主程序进行商讨、协调、整合、集中，最终形成多方认可的公共决策。

③由于民主程序的限定，意见被最终否决的少数人也必须接受多方认同的公共决策，这样可以提高决策效率。

④民主政治程序是保障政策充分体现公共性的关键环节。

4．公共政策的体现形式

在现实中，政府发布和执行的公共政策可以具体地体现为多种形式。方针、路线、战略、规划、规章、条例、决定、办法、方法以及法律、法规等，都是公共政策的具体体现形式。

（1）方针、路线、战略体现的是宏观的政策，从方向上把握着国家与社会的发展；

（2）规划、规章、条例、决定、办法、方法等表现的是较为具体的政策；

（3）法律是经过一定时间实践检验的、以相对稳定的形式体现的公共政策。

公共政策可以分为法律形式的政策和非法律形式的政策；另一方面也必须要认识到法律与政策存在明显的区别，不能将二者等同起来。两者的区别可以体现在以下几个方面。

（1）法律具有相对的稳定性。法律一经建立和执行，将在一个相当长的时间内成为一种社会规范。

（2）政策是法律建立和修订的基础。非法律形式的政策经过一段时间的实际执行之后，用相对稳定的形式固定下来，就形成了法律。

（3）在执行过程中，政策比法律具有更大的灵活性。非法律性的政策在执行中则可以在坚持政策原则的基础上，充分发挥政策的灵活性，辅助于各种有效的策略，创造性地达到政策目标。

二、公共政策的社会作用与特征

1．公共政策与国家政治

公共政策可以集中反映国家政治，其本身又是国家政治的重要组成部分，这是其最根本的特征。公共政策从本质上集中反映国家政治，可以体现在四个方面：

（1）政治系统中各种因素相互作用的运作过程的核心就是制定和输出公共政策。

（2）公共政策的具体内容可以说明国家政府对具体问题关心和解决的程度，可以说明全社会对该项问题的认识达到了相对一致。

（3）公共政策为社会制度的进一步完善奠定基础。

（4）公共政策的制定与输出过程，可以直接说明一个国家政治系统的运作状况。

2．公共政策的社会作用

公共政策的社会作用主要就是通过控制指引社会行为来解决社会公共问题，保障国家和社会的良性运转与协调发展。

（1）控制指引社会行为

社会行为的方向既可以受到“无形”的控制和指引，也可以受到“有形”的控制和指引。市场规律和公共政策则是两种典型的控制指引手段。

①古典经济学家亚当·斯密在其经典性著作《国富论》中试图证明，经济活动是由一只“无形的手”，即市场机制所驱使，以最佳的方式来配置资源进行社会生产，并以此达到国民财富的最大化。

②公共政策是一只“有形的手”，通过社会体制和行为规则的制定，以有形的方式和具体的内容控制和指引着社会行为。

a．积极主动的行为控制指引方式体现为政府为解决某一公共问题采取了积极的态度和行动，制定和执行一种积极的政策；

b．消极被动的行为控制指引方式体现为政府对某一社会现象或是采取否定的态度和行动，或是采取放任和不干涉态度，制定和执行一种消极的否定性政策或放任性政策。

图1-1社会行为的控制与指引