公共管理行政管理前沿理论

“公共行政就是关于公共服务供给的制度安排”（胡德）。“政 治经济学家已把公益物品和服务的供给看成公共行政的核心组织 性概念，研究如何超越特定政府管辖的限制，通过协作行为来共 同提供特定的公益物品和服务。”（V.奥斯特罗姆 ）
公共管理学把关注点放在与满足公众的服务需求上，寻求有效的 公共管理方式来提供广泛而优质的公共服务。其目标是促进政府 及其他公共组织更有效地提供公共物品或公共服务。因此，公共 管理学也就可以界定为一门研究公共组织尤其是政府如何与其他 社会组织合作而有效地提供公共物品与公共服务的学问。
由于不能充分满足这些评价标准，所以，在公共行政学 百余年的历史发展中，几乎一直伴随着学科身份与合法 性问题的争论，并屡屡出现学科的所谓的身份危机或认 同危机。
一、公共管理学的学科定位：知识基础问题
迄今为止，无论在国内还是在国外，该学科定位与性质模糊一直 困扰着公共管理学或公共行政学的研究。
研究者被强求在基础研究和应用研究之间选择、在理论建构和数 据收集和分析之间选择、在处方性和描述性之间选择、在体内临 床对‘真正的行政学’研究和社会心理实验室内进行非行政学体 外研究之间选择（J.W.费斯勒：《公共行政与社会科学》）。
一、公共管理学的学科定位：研究方法问题
由于公共行政学不能发展出可以与主流社会科学相媲美的积累性知识 体系而屡受批评。“大量的公共事务和行政的研究都在当代问题中跳 来跳去，无视过去的经验和研究，这导致了今天积累的成果大部分都 是乱七八糟的大杂烩”（查斯特·A·纽南得：《公共行政研究》序 言）。
大量的研究及成果被判定为是前科学的，只是对问题或变量所做的概 念界定或描绘，并未对假设进行检验；许多研究是问题导向或实践导 向的，是‘应用性的’而非‘基础性的’，往往囿于对政策或行政经 验的描述，因而对学科知识的积累没有贡献。
一、公共管理学的学科定位：身份危机
判断一个学科及研究范式是否成熟的基本依据或主要标 准是：学科范围和边界的确定、学科知识的增长或累积、 研究方法的适用性和独特性以及学科社会建制的相对完 善。
用这些标准来衡量，公共管理学（公共行政学）虽然早 已是一个独立的研究领域，但还不能满足主流社会科学 所要求的标准，很难说已成为一个成熟的学科（或托马 斯.库恩所谓“常规科学”）。
在学科繁荣的背后，却潜藏着学科发展的深层次问题。特别是成 熟研究范式的缺乏、学科边界的模糊、研究方法的落后、理论建 构与学术创新的薄弱，制约了学术研究质量的提升和学科的进一 步发展。
因此，明晰的学科边界，引入多样化的研究方法，形成规范的研 究范式，加强理论建构并促进知识增长，就成为中国公共管理学 科目前必须着手解决的关键问题。简言之，中国公共管理学科的 下一步发展，应注重基础理论研究和学科知识积累以及方法论的 自觉。
然而，目前我国公共管理学科的教学与研究仍然比较落后，存在 着学科边界模糊，视野狭窄，基础不牢，知识体系不完整，研究 方法陈旧，知识创新不足，理论研究落后于实践发展，针对性、 应用性不强，对国外公共管理领域的新思潮、新流派、新理论和 新方法的跟踪研究与批判分析尚待加强等方面的问题。
《宏观管理与政策学科“十一五”发展战略与优先资助研究报告》 的数据表明，21％的专家认为我国公共管理及公共政策学科在基 础理论研究上比较薄弱，缺乏系统性、原创性和理论前瞻性，在 研究方法上与国际通用的规范方法相脱节；同时，我国公共管理 学科正处于创始和形成期，存在大量的理论空白需要填补。
学术研究的进展。根据对国内外相关重要期刊和思想库在该学科领域 所做研究工作的统计分析表明，近10年来本领域发表的论文和其他研 究成果数量有了显著增加。公共管理与公共政策选题是近几年的出版 行业的一个热点，有大量的译著、论著及教材问世。如中国人民大学 出版社和北京大学出版社的有关公共管理与公共政策的丛书、译丛及 系列教材。
学科范围和主题过于宽泛使得公共管理学的研究呈现出分散而庞 杂的图景，缺乏主导性的分析框架，无法建立起一个为多数人所 接受的累积性知识基础。
“虽然近些年来公共管理引起了大量的讨论，在世界上有许多关 于‘范式转变’的谈论。但是，还没有形成关于分析公共管理的 普遍同意或接受的基本知识。”（胡德：《国家的艺术》）
《公共管理前沿专题》
中国公共管理的学科建设
——兼谈公共政策学的前沿问题
2009 年 8 月 11日
导言
改革开放三十年来尤其是近十年来，我国公共管理学科迅速发展， 学术研究、知识应用、人才培养以及学科的社会建制（学科的制 度化建设）成就斐然，公共管理作为一个一级学科的地位得以确 立，学科的社会影响也逐步增强。
一、公共管理学的学科定位：学科定义
作为一门研究公共事务管理活动或公共管理实践的学科，公共管 理学可以界定为一门综合地运用各种科学知识和方法来研究公共 事务管理，即公共组织和公共管理过程及其规律性的学科。它要 研究作为公共事务管理主体的公共组织，尤其是是政府组织的结 构、功能及其与环境的关系，研究公共管理活动的过程及其环节 （组织、决策、沟通、协调、监控、评估等）。
造成这种状况的一个基本原因是缺乏严谨的研究方法，源自文库其是经验－ 实证研究方法应用的不足。“除了缺乏方法严谨性外，公共行政研究
不能识别出对该领域最为重要的中心议题”（理查德·C·鲍克斯）。
二、中国公共管理学发展的现状：概况
20世纪80年代中期，我国恢复并展开了对公共管理学领域的研究 与教学工作。经过了二十余年的发展，在公共管理与公共政策的 学术研究、人才培养和知识应用方面取得了显著进展，逐步成长 为一个独立的研究领域。
二、中国公共管理学发展的现状：成就
学科发展的机遇。巨大的现实与理论需求促进了我国公共管理学科的 迅速发展。近年来党和政府做出了“科学发展观”、“和谐社会”、 “服务型政府”和“党的执政能力建设”等战略决策，为中国公共部 门尤其是政府的改革与发展提供了新的巨大空间，也对公共管理理论 与方法的研究提出了更高的要求，为该学科的发展提供了前所未有的 历史机遇。