美国国家安全审查制度对中国国有企业在美投资的影响及对策分析_屠新泉
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二、美国国家安全审查制度
（ 一） 美国国家安全审查制度的建立 20 世纪 80 年代，美国在国际投资中的地位发生变化，以对外投资为主转变为吸引外资与对外投 资并重。如 1973 年，美国对外投资 2220 亿美元，吸引外资 1750 亿美元，到了 1988 年，对外投资 12540 亿美元，吸引外资 17860 亿美元，被外资反超。在巨大的外资压力下，美国政府对本国的国家 安全担忧日益增加，在国会层面遇到的政治压力也迫使其立法机构做出相应举措。④ 1988 年，美国国会通过了《奥姆尼巴斯贸易与竞争法》，其中的第 5021 节“授权总统从国家安全 角度对特定并购和接管行为予以调查，总统可以暂停或禁止该项交易”。这一条款修订了《1950 年国 防生产法》的第 721 节，也被称作《埃克森—费罗里奥修正案》。1991 年，为了确保《埃克森—费罗里 奥修正案》的顺利实施，美国颁布了《关于外国人兼并、收购、接管的条例》，该条例确立了自愿申报的 原则，但对于那些未申报的外资并购项目依然保留着总统禁止的权力。1993 年，《国防授权法》第 837 节（ a） 款对《埃克森—费罗里奥修正案》进行了修订，该修正案又被称为《伯德修正案》。该修正 案扩展了《埃克森—弗罗里奥修正案》条款，新增对以下两种情况实施调查： 一是“如果并购方是由外 国政府控制或者代表外国政府”； 二是“并购可能导致在美国从事州与州间贸易的人受到控制并可能 影响美国国家安全”。⑤ 2007 年 7 月 26 日，美国总统签署并颁布了《外国投资与国家安全法》（ FINSA） ，该法案于 2007 年 7 月 26 日生效。2008 年，美财政部又制定了一部更严格的《关于外国人兼并、 收购条例》，作为 FINSA 的实施细则。至此，美国国家安全审查的法律体系确立。 （ 二） 美国国家安全审查机构———外国投资委员会 外国投资委员会（ CFIUS） 的成员由 9 个部门的领导构成： 财政部、国务院、商务部、国防部、司法 部、国土安全部、能源部、美国贸易代表办公室、科学和技术政策办公室，其中财政部部长担任主席。 以下 5 个部门以观察员身份参与 CFIUS 活动： 管理和预算办公室、经济指导委员会、国家安全委员 会、国家经济委员会、国土安全委员会。国家情报局主任和劳工部部长是 CFIUS 的当然成员，但不享 有投票权。⑥
（ 二） 中国国有企业对美直接投资比重下降 从趋势上看，自 2011 年开始，中国企业对美直接投资主体所有制构成出现逆转，国有企业所主导 的投资在迅速下降，私营企业的交易增长迅猛。2015 年，私营企业直接投资交易总额占到全部交易
① 参见冯明： 《中国在美国直接投资的趋势、结构与障碍》，《世界经济与政治论坛》2012 年第 3 期。
本文将在分析中国国有企业在美投资的总体情况的基础上，着重分析美国外资并购国家安全审 查制度的执行，尤其是该制度如何将国有企业与国家安全建立起关联，进而以此限制国有企业的并购 投资，研判这种对国有企业的特定规则如何影响国有企业在美国的并购行为。最后，本文将在前述研 究的基础上，为我国应对美国国家安全审查制度提出若干建议。
① 参见 Thilo Hanemann and Cassie Gao，Chinese FDI in the US： 2015 Ｒecap，Jan． 19，2016，http： / / rhg． com / notes / chinese －fdi －in －the －us －2015 －recap。
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清华大学学报（ 哲学社会科学版）
额的 84% ，而中国国有企业直接投资比重由 2012 年的 41% 下降为 16% 。① 对于中国私营企业对美 投资比重高的原因，主要包括四方面： 第一，美国国内法律体系完善，对私营企业有良好的激励机制； 第二，私营企业在国内难以抗衡强大的国有企业，转向美国以寻求更加公平的市场； ②第三，美国相对 成熟的行业结构和运作规则为中国私营企业提供了更大的机遇； ③第四，美国国家安全审查制度对国 有企业的审查要严于私营企业。中国国有企业对美并购主要涉及能源、化工、高新技术等关键行业， 对美国国家安全构成潜在威胁，引起美国国内的恐慌。美国政府通过国家安全审查制度严格限制中 国国有企业的并购，成为其投资比重低的主要原因。
然而，我国国有企业在世界市场上的活跃表现引起了一些国家的担忧，③并常常被贴上“国家资 本主义”的标签。④ 其中尤以美国的反应最为强烈。美国不仅在舆论上高度质疑中国国有企业对外 投资的意图，而且也在政策上采取多种手段限制中国国有企业在美国的投资。其直接后果是，虽然 2015 年中国对美直接投资额创纪录达到 157 亿美元，较 2014 年增长 30% ，但中国国有企业对美直接
图 1 2005—2015 年中国企业对美直接投资金额
资料来源： 荣鼎咨询《2015 年中国对美直接投资报告》。
在美并购投资远超绿地投资主要因为并购具有两个优势： 一是能够使投资者更好地利用被并购 企业的现有资源，如品牌声誉、销售网络、客户群体、管理团队等，更好地实现优势互补。特别是投资 方与东道国的文化差异大或缺乏跨国公司管理经验时，这一点尤其重要。二是并购比绿地投资速度 快。绿地投资需要选址、规划、建设，收益较慢。选择并购可以为投资者提供时间上的优势，抢先占领 市场，获益更快。通常情况下，发展中国家的企业（ 特别是亚洲企业） 在欧美市场进行直接投资时，会 倾向于选择并购来利用本地企业的比较优势。① 这是中国企业对美并购金额远超绿地投资的主要 原因。
Institute for International Economics，2006，p． 105。 ⑥ 参见 https： / / www． treasury． gov / resource－center / international / foreign－investment / Pages / cfius－members． aspx。
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屠新泉 等： 美国国家安全审查制度对中国国有企业在美投资的影响及对策分析 CFIUS 的审查工作流程包括： 1． 申报及通报。交易任何一方自愿向 CFIUS 提出申请或 CFIUS 的 任何成员提出审查要求。美国法律规定当事人对交易的申报适用自愿申报原则。法律还规定一旦发 现没申报的交易损害国家安全，总统有权命令司法部授权地区法院对交易进行剥离。2． 初步审查 （ initial review） 。CFIUS 自接到通知后 30 天内进行初步审查。CFIUS 需要在 30 天审议期内确定外资 并购是否导致美国公司被外国政府所控制和是否威胁国家安全。若不存在，CFIUS 将终止审查程序； 否则 CFIUS 将进入 45 天的调查期。3． 调查（ investigation） 。若 30 天审查期后还需调查，调查期严格 限制在 45 天内。在此期间，CFIUS 进一步与并购当事人磋商以寻求解决问题的途径。调查结束后， CFIUS 应当对并购交易的处理方案提出建议并向总统报告。4． 报告（ report） 。调查期结束后，将调查 报告提交总统。5． 决定（ decision） 。总统在收到调查报告 15 天内做出决定。① 如果有可信证据表明 并购对国家安全构成威胁或存在威胁的潜在风险，总统有权中止或禁止并购活动。CFIUS 对外资并 购审查的具体流程见图 2： ②
一、中国国有企业对美直接投资的现状分析
（ 一） 中国企业对美并购投资远超绿地投资 根据荣鼎咨询（ Ｒhodium Group） 统计数据，2015 年中国对美直接投资达到 157 亿美元，较 2014 年 增长 30% 。2015 年共产生 103 件直接投资交易，比 2014 年增加 11 件，其中并购交易达成近 70 件， 金额涉及 140 亿美元。如图 1 所示，并购在中国对美直接投资中占据主导，较 2014 年有明显增长。
③ 参见金奇： 《中国国企在欧洲大举收购引发担忧》，《金融时报》2016 年 3 月 2 日，http： / / www． ftchinese． com / story / 001066415#s = d。
④ 参见 The Economist，China’s State Capitalism Not Just Tilting at Windmills，Oct． 6，2012，http： / / www． economist． com / comment /1682758。
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屠新泉 等： 美国国家安全审查制度对中国国有企业在wk.baidu.com投资的影响及对策分析
投资额仅占投资总额的 16% ，较 2014 年下降 3 个百分点。显然，中国国有企业在美投资遭遇到了与 其他地区相比更为严重的障碍。由于中国对美直接投资的主要形式是并购，2015 年并购投资占在美 国直接投资的近 90% ，而美国对外资并购的国家安全审查无疑成为阻碍中国国有企业对美投资的最 可能因素。
① 习近平在中央全面深化改革领导小组第四次会议上的讲话，2014 年 8 月 18 日，http： / / www． gov． cn / xinwen /2014－ 08 /18 / content_2736451． htm。
② 参见中国商务部、国家统计局、国家外汇管理局编著： 《2014 年度中国对外直接投资统计公报》，北京： 中国统计出 版社，2015 年，第 16—36 页。
③ 参见新华网： 《财经观察： 中企投资美国正在加速》，2015 年 9 月 21 日，http： / / news． xinhuanet． com / world /2015 － 09 /21 / c_1116632014． htm。
④ 黄志瑾： 《中国国有投资者参与国际投资的规则研究》，北京： 人民出版社，2014 年，第 69 页。 ⑤ 参见 Edward M． Graham，David M． Marchick，US National Security and Foreign Direct Investment，Washington，DC ：
② 参见 Alex Coblin，Public vs． Private： How China Prefers to Invest in the US，China US Focus，Feb． 6，2014，http： / / www． chinausfocus． com / finance－economy / public－vs－private－how－china－prefers－to－invest－in－the－us / 。
经过 30 多年的改革，国有企业在我国国民经济中的影响依然强大。“国有企业特别是中央管理 企业，在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位，是国民经济的重要支 柱”。① 不仅如此，增强国有经济竞争力还意味着国有企业要在国际竞争中占据主动，为争取我国的 整体利益代言。因此，中国国有企业也理所当然地成为中国企业“走出去”的主力军。根据《2014 年 度中国对外直接投资统计公报》（ 以下简称公报） 的统计，中国对外直接投资一直以国有企业为主导。 截至 2014 年，在中国非金融类境内投资者中，国有企业登记 1240 家，占登记总数的 6． 7% ，对外直接 投资的存量却占到 53． 6% ，且非金融类跨国公司 100 强几乎都是国有企业，前 10 位均为国资委下属 中央企业。② 由此可知，国有企业是中国对外直接投资的主体。
关键词： 国有企业； 并购； 国家安全审查 基金项目： 国 家 社 会 科 学 基 金 重 点 项 目 （ 14AGJ012 ） ； 中 国 企 业“走 出 去”协 同 创 新 中 心 资 助 项 目 （ 201502YY001B） 作者简介： 屠新泉，对外经济贸易大学中国世界贸易组织研究院教授（ 北京 100029） ； 周金凯，对外经 济贸易大学中国世界贸易组织研究院博士研究生
2016 年第 5 期（ 第 31 卷）
清华大学学报（ 哲学社会科学版）
No． 5 2016（ Vol． 31）
美国国家安全审查制度对中国 国有企业在美投资的影响及对策分析
屠新泉 周金凯
摘 要： 2015 年，中国企业对美直接投资再创纪录。然而，作为中国“走出去”的主力，国有企业对美 直接投资的比重却不断下降，中国国有企业在美投资遭遇到了严重的障碍。美国外资并购国家安全审查 制度以及美国国家安全审查机构———外国投资委员会的设立，大大限制了中国国有企业在美国的并购行 为。在此形势下，中国政府和企业应该采取更为合理的方式加以应对。在政府层面，应进一步完善外资并 购国家安全审查制度，对美国安全审查形成反制； 在企业层面，应积极利用法律维护自身合法权益。
（ 一） 美国国家安全审查制度的建立 20 世纪 80 年代，美国在国际投资中的地位发生变化，以对外投资为主转变为吸引外资与对外投 资并重。如 1973 年，美国对外投资 2220 亿美元，吸引外资 1750 亿美元，到了 1988 年，对外投资 12540 亿美元，吸引外资 17860 亿美元，被外资反超。在巨大的外资压力下，美国政府对本国的国家 安全担忧日益增加，在国会层面遇到的政治压力也迫使其立法机构做出相应举措。④ 1988 年，美国国会通过了《奥姆尼巴斯贸易与竞争法》，其中的第 5021 节“授权总统从国家安全 角度对特定并购和接管行为予以调查，总统可以暂停或禁止该项交易”。这一条款修订了《1950 年国 防生产法》的第 721 节，也被称作《埃克森—费罗里奥修正案》。1991 年，为了确保《埃克森—费罗里 奥修正案》的顺利实施，美国颁布了《关于外国人兼并、收购、接管的条例》，该条例确立了自愿申报的 原则，但对于那些未申报的外资并购项目依然保留着总统禁止的权力。1993 年，《国防授权法》第 837 节（ a） 款对《埃克森—费罗里奥修正案》进行了修订，该修正案又被称为《伯德修正案》。该修正 案扩展了《埃克森—弗罗里奥修正案》条款，新增对以下两种情况实施调查： 一是“如果并购方是由外 国政府控制或者代表外国政府”； 二是“并购可能导致在美国从事州与州间贸易的人受到控制并可能 影响美国国家安全”。⑤ 2007 年 7 月 26 日，美国总统签署并颁布了《外国投资与国家安全法》（ FINSA） ，该法案于 2007 年 7 月 26 日生效。2008 年，美财政部又制定了一部更严格的《关于外国人兼并、 收购条例》，作为 FINSA 的实施细则。至此，美国国家安全审查的法律体系确立。 （ 二） 美国国家安全审查机构———外国投资委员会 外国投资委员会（ CFIUS） 的成员由 9 个部门的领导构成： 财政部、国务院、商务部、国防部、司法 部、国土安全部、能源部、美国贸易代表办公室、科学和技术政策办公室，其中财政部部长担任主席。 以下 5 个部门以观察员身份参与 CFIUS 活动： 管理和预算办公室、经济指导委员会、国家安全委员 会、国家经济委员会、国土安全委员会。国家情报局主任和劳工部部长是 CFIUS 的当然成员，但不享 有投票权。⑥
（ 二） 中国国有企业对美直接投资比重下降 从趋势上看，自 2011 年开始，中国企业对美直接投资主体所有制构成出现逆转，国有企业所主导 的投资在迅速下降，私营企业的交易增长迅猛。2015 年，私营企业直接投资交易总额占到全部交易
① 参见冯明： 《中国在美国直接投资的趋势、结构与障碍》，《世界经济与政治论坛》2012 年第 3 期。
本文将在分析中国国有企业在美投资的总体情况的基础上，着重分析美国外资并购国家安全审 查制度的执行，尤其是该制度如何将国有企业与国家安全建立起关联，进而以此限制国有企业的并购 投资，研判这种对国有企业的特定规则如何影响国有企业在美国的并购行为。最后，本文将在前述研 究的基础上，为我国应对美国国家安全审查制度提出若干建议。
① 参见 Thilo Hanemann and Cassie Gao，Chinese FDI in the US： 2015 Ｒecap，Jan． 19，2016，http： / / rhg． com / notes / chinese －fdi －in －the －us －2015 －recap。
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额的 84% ，而中国国有企业直接投资比重由 2012 年的 41% 下降为 16% 。① 对于中国私营企业对美 投资比重高的原因，主要包括四方面： 第一，美国国内法律体系完善，对私营企业有良好的激励机制； 第二，私营企业在国内难以抗衡强大的国有企业，转向美国以寻求更加公平的市场； ②第三，美国相对 成熟的行业结构和运作规则为中国私营企业提供了更大的机遇； ③第四，美国国家安全审查制度对国 有企业的审查要严于私营企业。中国国有企业对美并购主要涉及能源、化工、高新技术等关键行业， 对美国国家安全构成潜在威胁，引起美国国内的恐慌。美国政府通过国家安全审查制度严格限制中 国国有企业的并购，成为其投资比重低的主要原因。
然而，我国国有企业在世界市场上的活跃表现引起了一些国家的担忧，③并常常被贴上“国家资 本主义”的标签。④ 其中尤以美国的反应最为强烈。美国不仅在舆论上高度质疑中国国有企业对外 投资的意图，而且也在政策上采取多种手段限制中国国有企业在美国的投资。其直接后果是，虽然 2015 年中国对美直接投资额创纪录达到 157 亿美元，较 2014 年增长 30% ，但中国国有企业对美直接
图 1 2005—2015 年中国企业对美直接投资金额
资料来源： 荣鼎咨询《2015 年中国对美直接投资报告》。
在美并购投资远超绿地投资主要因为并购具有两个优势： 一是能够使投资者更好地利用被并购 企业的现有资源，如品牌声誉、销售网络、客户群体、管理团队等，更好地实现优势互补。特别是投资 方与东道国的文化差异大或缺乏跨国公司管理经验时，这一点尤其重要。二是并购比绿地投资速度 快。绿地投资需要选址、规划、建设，收益较慢。选择并购可以为投资者提供时间上的优势，抢先占领 市场，获益更快。通常情况下，发展中国家的企业（ 特别是亚洲企业） 在欧美市场进行直接投资时，会 倾向于选择并购来利用本地企业的比较优势。① 这是中国企业对美并购金额远超绿地投资的主要 原因。
Institute for International Economics，2006，p． 105。 ⑥ 参见 https： / / www． treasury． gov / resource－center / international / foreign－investment / Pages / cfius－members． aspx。
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屠新泉 等： 美国国家安全审查制度对中国国有企业在美投资的影响及对策分析 CFIUS 的审查工作流程包括： 1． 申报及通报。交易任何一方自愿向 CFIUS 提出申请或 CFIUS 的 任何成员提出审查要求。美国法律规定当事人对交易的申报适用自愿申报原则。法律还规定一旦发 现没申报的交易损害国家安全，总统有权命令司法部授权地区法院对交易进行剥离。2． 初步审查 （ initial review） 。CFIUS 自接到通知后 30 天内进行初步审查。CFIUS 需要在 30 天审议期内确定外资 并购是否导致美国公司被外国政府所控制和是否威胁国家安全。若不存在，CFIUS 将终止审查程序； 否则 CFIUS 将进入 45 天的调查期。3． 调查（ investigation） 。若 30 天审查期后还需调查，调查期严格 限制在 45 天内。在此期间，CFIUS 进一步与并购当事人磋商以寻求解决问题的途径。调查结束后， CFIUS 应当对并购交易的处理方案提出建议并向总统报告。4． 报告（ report） 。调查期结束后，将调查 报告提交总统。5． 决定（ decision） 。总统在收到调查报告 15 天内做出决定。① 如果有可信证据表明 并购对国家安全构成威胁或存在威胁的潜在风险，总统有权中止或禁止并购活动。CFIUS 对外资并 购审查的具体流程见图 2： ②
一、中国国有企业对美直接投资的现状分析
（ 一） 中国企业对美并购投资远超绿地投资 根据荣鼎咨询（ Ｒhodium Group） 统计数据，2015 年中国对美直接投资达到 157 亿美元，较 2014 年 增长 30% 。2015 年共产生 103 件直接投资交易，比 2014 年增加 11 件，其中并购交易达成近 70 件， 金额涉及 140 亿美元。如图 1 所示，并购在中国对美直接投资中占据主导，较 2014 年有明显增长。
③ 参见金奇： 《中国国企在欧洲大举收购引发担忧》，《金融时报》2016 年 3 月 2 日，http： / / www． ftchinese． com / story / 001066415#s = d。
④ 参见 The Economist，China’s State Capitalism Not Just Tilting at Windmills，Oct． 6，2012，http： / / www． economist． com / comment /1682758。
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屠新泉 等： 美国国家安全审查制度对中国国有企业在wk.baidu.com投资的影响及对策分析
投资额仅占投资总额的 16% ，较 2014 年下降 3 个百分点。显然，中国国有企业在美投资遭遇到了与 其他地区相比更为严重的障碍。由于中国对美直接投资的主要形式是并购，2015 年并购投资占在美 国直接投资的近 90% ，而美国对外资并购的国家安全审查无疑成为阻碍中国国有企业对美投资的最 可能因素。
① 习近平在中央全面深化改革领导小组第四次会议上的讲话，2014 年 8 月 18 日，http： / / www． gov． cn / xinwen /2014－ 08 /18 / content_2736451． htm。
② 参见中国商务部、国家统计局、国家外汇管理局编著： 《2014 年度中国对外直接投资统计公报》，北京： 中国统计出 版社，2015 年，第 16—36 页。
③ 参见新华网： 《财经观察： 中企投资美国正在加速》，2015 年 9 月 21 日，http： / / news． xinhuanet． com / world /2015 － 09 /21 / c_1116632014． htm。
④ 黄志瑾： 《中国国有投资者参与国际投资的规则研究》，北京： 人民出版社，2014 年，第 69 页。 ⑤ 参见 Edward M． Graham，David M． Marchick，US National Security and Foreign Direct Investment，Washington，DC ：
② 参见 Alex Coblin，Public vs． Private： How China Prefers to Invest in the US，China US Focus，Feb． 6，2014，http： / / www． chinausfocus． com / finance－economy / public－vs－private－how－china－prefers－to－invest－in－the－us / 。
经过 30 多年的改革，国有企业在我国国民经济中的影响依然强大。“国有企业特别是中央管理 企业，在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位，是国民经济的重要支 柱”。① 不仅如此，增强国有经济竞争力还意味着国有企业要在国际竞争中占据主动，为争取我国的 整体利益代言。因此，中国国有企业也理所当然地成为中国企业“走出去”的主力军。根据《2014 年 度中国对外直接投资统计公报》（ 以下简称公报） 的统计，中国对外直接投资一直以国有企业为主导。 截至 2014 年，在中国非金融类境内投资者中，国有企业登记 1240 家，占登记总数的 6． 7% ，对外直接 投资的存量却占到 53． 6% ，且非金融类跨国公司 100 强几乎都是国有企业，前 10 位均为国资委下属 中央企业。② 由此可知，国有企业是中国对外直接投资的主体。
关键词： 国有企业； 并购； 国家安全审查 基金项目： 国 家 社 会 科 学 基 金 重 点 项 目 （ 14AGJ012 ） ； 中 国 企 业“走 出 去”协 同 创 新 中 心 资 助 项 目 （ 201502YY001B） 作者简介： 屠新泉，对外经济贸易大学中国世界贸易组织研究院教授（ 北京 100029） ； 周金凯，对外经 济贸易大学中国世界贸易组织研究院博士研究生
2016 年第 5 期（ 第 31 卷）
清华大学学报（ 哲学社会科学版）
No． 5 2016（ Vol． 31）
美国国家安全审查制度对中国 国有企业在美投资的影响及对策分析
屠新泉 周金凯
摘 要： 2015 年，中国企业对美直接投资再创纪录。然而，作为中国“走出去”的主力，国有企业对美 直接投资的比重却不断下降，中国国有企业在美投资遭遇到了严重的障碍。美国外资并购国家安全审查 制度以及美国国家安全审查机构———外国投资委员会的设立，大大限制了中国国有企业在美国的并购行 为。在此形势下，中国政府和企业应该采取更为合理的方式加以应对。在政府层面，应进一步完善外资并 购国家安全审查制度，对美国安全审查形成反制； 在企业层面，应积极利用法律维护自身合法权益。