对基层审计机关实现审计全覆盖的思考

对基层审计机关实现审计全覆盖的思考

对基层审计机关实现审计全覆盖的思考

审计全覆盖是新形势下国家审计参与完善国家治理的更高要求，是审计工作科学转型升级的现实需要，也是审计机关充分发挥国家审计“免疫系统”功能的必然选择。当前，在基层审计机关普遍存在人员少、知识更新慢、任务重等现实问题情况下，如何实现审计全覆盖是新形势下基层审计机关面临的新课题。

一、审计全覆盖的内涵和基本要求

（一）审计全覆盖的内涵。概括地讲，全覆盖核心在于“全”，体现在对法定审计对象、审计领域、审计范围和审计内容的全面覆盖监督。审计全覆盖，就是指审计机关在法定职权范围内，对公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况进行的审计，做到一定周期内对所有被审计对象的全覆盖。也就是通常所说的“横向到边、纵向到底”，其内涵包括：一是被审计对象的全覆盖，即对所有使用公共资金、国有资产、国有资源的部门、单位和个人，都要自觉接受审计、配合审计，不留盲区和死角；二是审计内容的全覆盖，即对所有公共资金、国有资产、国有资源的真实性、合法性和效益性进行全方位审计；三是审计过程的全覆盖，即对所有公共资金、国有资产、国有资源的筹集、管理、分配、使用、绩效各个环节实行全过程审计监督。其目的在于从不同角度审视公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况，促进规范、正本清源，以推动重点领域和关键环节的改革，为全面推进依法治国提供有力支撑。

（二）审计全覆盖的基本要求。一是要有广度。审计范围要涵盖公共资金、国有资产、国有资源和领导干部履行经济责任情况等，做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。二是要有深度。对每一个审计项目不能走马观花，一味追求数量，要做到审深审透，力争反映情况准、查出问题深、原因分析透、审计建议实。三是要有重点。要紧紧围绕党和政府中心工作以及公众关切，对重点部门、重点行业、重点资金、重点工程和领导干部等分别采取不同的审计频次，确定审计的重点领域和关注的重点问题，积极推进审计全覆盖。四是要有步骤。要根据实际情况，分行业、分领域的统筹部署，分清轻重缓急，本着有所为、有所不为，有所先为、有所后为的工作思路，有计划、有步骤地推进审计全覆盖，确保实现对重点对象每年审计一次，其他对象五年至少审计一次。五是要有成效。对审计发现的严重违法违规问题，要依法依规作出处理，严肃追究相关人员责任的同时，深入分析问题产生的原因，提出切实可行的审计建议，推动完善各项政策和制度，充分发挥审计的建设性作用。

二、审计全覆盖存在的瓶颈制约

由于受到审计体制机制的影响和制约，以及基层审计机关自身的情况和所处的环境，审计监督覆盖面还不能有效满足国家治理需求，仍然存在很多的瓶颈问题亟待解决，严重制约了审计全覆盖的实现，主要体现在以下几个方面。

（一）审计体制机制有待进一步完善。一是审计执法的刚性和独立性不足。当前，由于受主客观因素的影响，审计执法独立性仍然存在不足和缺陷。按照《宪法》和《审计法》、《审计法实施条例》的规定，我国省以下地方审计机关实行的是本级政府和上级审计机关双重领导的体制，向政府和人大的双重报告体制，其均影响和削弱了基层审计机关执法的独立性，同时，对审计结果公告的权利未给予充分的支持。在实际工作中，基层审计机关带有很强政府内控机构性质，除上

级审计机关统一安排的审计项目外，绝大部分审计项目计划受地方党委和政府所左右，自定项目是少之又少，有的年度当中自定项目为零，在一定程度上出现部分有权单位不能监督或不敢监督、大量权小单位监督不完的窘境，导致审计全覆盖的重点不够突出。此外，在执法时一定程度上把地方利益放在第一位，或不可避免要考虑各方面因素，使得许多问题在地方进行“内部消化”，对审计发现的问题有时不能严格依法依规进行处理，影响了推进审计全覆盖的深度。二是审计工作激励机制缺乏。目前，基层审计机关激励机制存在激励方式单一、内在激励不足、绩效考核不够科学三个方面的突出问题，导致

“干与不干一个样，干多干少一个样”，极大地挫伤了审计人员的积极性，同时，审计人员长期从事单一、重复、枯燥的工作，容易使审计人员产生职业厌倦感，工作动力不足，效率不高，影响了审计全覆盖的推进。

（二）审计人力资源有待进一步整合。国家审计、内部审计、社会审计之间的力量整合，审计机关上下级之间纵向力量的整合，基层审计机关内部之间横向力量的整合，还没有达到科学的程度，特别是基层审计机关审计资源不足的情况一直存在，繁重的审计任务与有限的审计资源之间的突出矛盾一直是审计工作的主要矛盾。特别是近年来，随着经济社会的发展进步，党委和政府赋予审计职能的日益拓展，社会各界对国家审计的需求急剧提升，导致上级审计机关统一组织或授权的审计项目数量和工作量激增，地方党委、政府和其他相关领导机关交办的审计任务也大幅增加，审计力量薄弱、审计资源匮乏的问题逐渐呈现出来。以应城市审计局现状来看，在编审计人员36人，且不考虑人员结构还存在人员老化和知识结构单一等问题，但要面对的是新知识经济时代审计工作出现的新任务、新情况、新特点、新要求，对于种类日益繁多、信息量日益庞大的审计业务也是杯水车薪。所以，以现有的审计力量，要在3至5年内难以做到对所有被审计对象轮审一遍，很难实现审计全覆盖的目标。

（三）审计人员素质有待进一步提高。一是人员结构老化。受机构编制、待遇、招录干部年龄等方面的限制，审计队伍年龄结构不合理。以应城市审计局为例，目前在职36人中，30岁以下人员仅占22.22%，45至55岁人员比例偏高，到达72.22%以上，平均年龄达到43.83岁，呈现“青黄不接”。二是专业人员严重匮乏。审计人员以审计、会计、经济等专业为主，法律、计算机、工程等专业严重匮乏。从目前应城市审计局审计人员所取得的专业技术职称来看，中级以上职称的只有15名，其中：高级审计师2名、审计师和会计师10名、工程师2名、经济师1名，中级以下3名，仅有4名计算机和审计专业的人才，很难达到审计全覆盖下的审计质量要求。

（四）审计方式方法有待进一步改进。一是审计组织方式陈旧。随着审计顺应国家经济管理目标产生的一系列新变化，基层审计机关在进行审计项目组织时，仍然是采取职能型和金字塔型审计组织方式，审计时没有完全做到审计资源优化组合、信息共享、业务协同、构建数据集中处理平台，而被审计对象业务种类繁多，职能部门相互交叉等，导致传统的审计组织方式已经不适应时代的发展，难以实现审计全覆盖领域更大的突破。二是审计方法模式滞后。目前，基层审计机关仍以过去传统的账项基础和制度基础审计方法为主，主要审计目的是“查错防弊”，审计模式严重滞后于国外先进审计模式，对审计的控制力度严重不足。况且，随着计算机信息系统的广泛应用和发展，导致各种舞弊技术翻新，而云计算、大数据、联网审计和一些专业性强的高技术领域对一些基层审计机关来说十分陌生，落后的审计技术方法无法满足审计全覆盖的需求。