农村土地承包经营权抵押贷款调查与思考

农村土地承包经营权抵押贷款调查与思考如何把农村最基本的生产生活资料——土地的使用权最大程度调动起来，促进农村生产力快速发展、农民收入大幅增加。

高陵县作为省市统筹城乡示范县，在努力突破农业农村发展难题，大力推动土地经营权流转的同时，在农村土地承包经营权抵押贷款方面又进行了积极探索和实践。

这一创新之举，既有广泛推广的现实意义，又迫切的需要相关政策的破解与支持。

一、基本情况
高陵县地处关中平原腹地，位于西安市北郊，属于渭北黄土高原第一阶地，县境内地势平坦，土壤肥沃，素有“黄壤陆海”和关中“白菜心”之称。

全县总面积294平方公里，辖4乡4镇2个管委会，88个行政村，740个村民小组，2009年年末户籍总人口28.8万人，农户数5.73万户，农户人口22.03万人，常用耕地面积23.87万亩。

近年来，高陵县积极实施并不断深化了以农业产业化为基础、以工业化为核心、以城市化为承载的经济社会发展“三大战略”，有力地促进了社会经济的全面进步。

为了使农业这一基础产业能够快速地实现规模化、标准化和产业化，使全县特色产业基地不断壮大，县上按照“项目引领、群众参与、政府服务”的思路，在保护农民合法权益和农村基本经营制度的前提下，以土地流转为抓手，探索实践了多种流转形式，建立完善了一套成熟的工作机制，使高陵农村土地流转工作步入了规范化发展的轨道。

目前共流转土地4.2万亩，占全县可流转面积的23%。

二、土地承包经营权抵押贷款的作法和成效
（一）主要作法
1、开展确权登记工作。

为确保抵押物的真实有效，对需要抵押经营权的田块及地面附着物进行确权登记，经过通告公示后颁发《农村土地承包经营权证书》，对其用益物权从法律层面予以保护，从而保证了抵押物的法律地位。

2、明确申请抵押贷款条件。

明确规定凡具有完全民事行为能力的农户，其生产经营符合国家产业政策，属金融机构信贷支持范围；生产经营有效益、产品有市场；项目投资中，原则上应有不低于30%自有资金的均可用土地承包经营权进行抵押贷款。

3、合理确定评估价值。

在对抵押物进行价值评估时，按照“两个一半，降低风险”的原则进行评估，一个是对承包经营权价值的评估，按照使用剩余年限的一半期限予以评估，一个是对地面附着物的使用价值的一半确定评估值，依此出具价值评估报告，最后由金融部门按照评估值的70%进行贷款投放，确保将贷款风险降到最低，达到贷款人与金融部门双方的风险均在可控范围之内。

4、明确借贷双方权益。

规定了借贷双方的权利和义务，以及债权的实现和法律责任。

县土地流转服务中心每月公布一次本地土地流转指导价值及地面附着物市场价值，做到贷款户心明、金融部门放心。

5、积极完善操作规程。

在不断完善规章制度的基础上，不断扩大有效抵押物范围，强化农村土地信息收集发布、合同登记签证、确权发证、发布政府指导价、纠纷调解仲裁、价值评估、抵押登记等工作职能，为农村资本市场健康发展打下坚实基础。

（二）取得成效
一是农民生产积极性和诚信感增强了。

先期试点用土地承包经营权抵押贷款的5户农民，都有计划的把资金用在了日光温室大棚这个成熟的设施农业产业上。

自这5户拿到贷款后，极大的提高了周围村民建设大棚的积极性，现在通远村630户农户中已有六分之一以上农户都提出用土地承包经营权抵押贷款，建设蔬菜大棚的要求。

追踪分析这5户农民，发现他们通过这种方式获得的发展资金，使用时非常的珍惜谨慎，而且从事设施农业的热情进一步高涨。

如拥有一栋大棚的李小堂用12亩地的经营权贷了6万元，准备再建4个蔬菜大棚，他说，这6万元两年本息利息合计7万多，而5个大棚两年纯利润10万多，不用担心还不上贷款。

二是金融部门扶持三农主动性增强了。

通过县信用联社的积极带动，农行高陵支行、邮政储蓄高陵支行和高陵阳光村镇银行都对开展此项业务表现出极大兴趣，都在积极探讨农地抵押问题。

目前县土地流转中心为主的各项贷款申请调查评估工作已全面启动，按照评估价值计算，如果各项工作进展顺利，到10月底，预计抵押贷款总额将突破5000万元。

三是政府职能转变了。

通过农村土地承包经营权抵押贷款的实施，政府的职能由原来行政命令、政府主导推动转变为现在以政府服务、引导为主，突出农民为主体的新格局。

在农民贷款热情高涨，金融部门积极受理的情况下，县政府因势利导，及时出台了抵押贷款财政贴息政策，决定由县财政拿出1500余万元，对以土地承包经营权为抵押物的农业贷款进行贴息，由此可撬动金融部门近2亿多元的农业贷款投入。

有关乡镇也都积极转变工作方式，及时为发展设施农业的贷款户出具证明，协助办理相关业务，使全县10万亩现代设施农业基地建设进度明显加快。

四是主导产业发展加快。

农民原来要想贷款可供抵押的物品很少，操作程序也很多，贷款渠道十分狭窄，相对来说非常困难。

现在开展了土地经营权抵押贷款业务，农民手中有了抵押物，就很快能从金融部门贷出资金，原来要三年五年办到的事一年就可办到，以机制换时间换空间，从根源上加快了主导产业的发展。

如通远村村民窦家祥在听说能够用土地承包经营权进行抵押贷款时，他第一时间递交了申请，三天后便拿到了5万元贷款。

他说，等樱桃地里忙完了，就把这钱用来扩建大棚，争取明年有更大的收入。

三、存在问题
（一）缺乏政策支持。

高陵实施的农村土地经营权抵押贷款，是统筹城乡背景下在政策方面的一个突破。

虽然《农村土地承包法》允许土地承包经营权通过转包、出租、互换、转让等方式进行流转，但是对于其抵押的问题，《物权法》和《担保法》都是明令禁止的。

因此要大面积推广，缺乏政策及法律层面的支持。

（二）农民社会保障还不健全。

与城市居民享有“五险一金”的较为完备的社会保障相比，我国农村居民一直缺乏充分的社会保障。

虽然近年来国家实施了农民养老、医疗等保障，但始终没有解除土地对农民具有生存保障、就业保障等社会保障功能，而这恰恰是制约农村土地承包经营权抵押贷款大面积推广的主要因素。

（三）工作机制不健全。

当前，高陵的农地抵押可以说是处于摸索阶段，管理、服务、监督、评估、交易等机制还很不健全，加之农村土地延包时相关资料不够健全，如果以土地承包经营权抵押且要以登记为生效条件，那么在土地登记制度不健全的地方将会出现大量的无效合同，将对这种制度的推行带来一定的难度。

四、对农村土地承包经营权抵押贷款的思考与建议
面对农村人口城镇化、土地经营集约化、农业产业化的发展趋势，以土地这一基本生产要素流转为基础的农村土地经营权抵押贷款将长期是农村金融创新关注的热点。

然而，面对相关法律的制约和诸多问题的困扰，如何“破冰”，既要举内外之力，更需各方的积极推动，逐步实现农民土地承包经营权向信贷资源的转化，使复杂而敏感的问题得到积极稳妥的解决。

一是鉴于农村土地承包经营权抵押，对充分实现农民财产权利、拓宽融资渠道、加大农业投资等具有重要意义。

而目前农村土地承包经营权抵押的法律依据尚未修改，承包经营权抵押过程中存在着抵押价值不高、抵押权实现困难等很多需要解决的潜在问题。

建议省市政府在充分论证的基础上，给试点地区放权，出台相关政策和文件，使多级金融部门及社会经济体对土地承包经营权作为质押物的借贷关系予以认可、支持，同时允许在农村土地承包期限内、不改变土地用途的前提下，将土地承包经营权可以作为注册资本，以利于抵押机制和所有金融部门的有效对接。

二是建议制定农村产权交易市场相关规定，对价值评估、登记发证、抵押担保等行为予以规范，参照国土、房管部门资产交易办法，制定独立的集体资产交易制度，并建立健全农村产权交易平台，确保供求信息的充分衔接，实行有形市场与无形市场相结合、多个层面同时并存，信息交流面从县内逐步向全省乃至全国辐射，加快农村产权市场化、资本化进程。

三是设立农村土地承包经营权抵押，是基于拓宽农村融资渠道、丰富抵押品的考虑，为农业投资和再生产提供更多的资金支持。

对于农业投资的抵押融资，抵押只是债权担保的手段，是主债权人规避风险的
途径；对于借款人，如果其将所融资金投入其所擅长的农业生产后将产生资金的回流，用于偿还借款，从而避免抵押权的行使，客观上也就避免了农民因为融资抵押而失去土地。

与之相反，如果农民将土地抵押用于消费用途或其并不擅长的投资领域如股票、基金等，则农民很有可能投资失败或没有创收，从而丧失偿还能力，必将导致大量抵押权被行使，造成农民因此失地，进而造成一系列的社会问题。

建议为了维护农村经济社会的稳定，有必要将农村土地承包经营权抵押借款的用途限制为农业投资使用，并配套以相应的合同条款，对资金流向进行有效监督。

四是当前农村社会保障体系尚未健全，建议着力加快农村社会保障体系建设，消除农民用土地承包经营权抵押贷款的后顾之忧，充分发挥土地的资本作用，实现土地资源的优化配置。

五是建议可以选择在农村土地承包经营权流转程度和土地规模化经营程度相对较高，具有特色产业优势的地区，组建担保公司，扩大抵押范围，建立风险保障基金，然后在法律允许的范围内逐步进行推广。