中国社会养老保险制度的公平性分析_王艳萍
合集下载
相关主题
- 1、下载文档前请自行甄别文档内容的完整性，平台不提供额外的编辑、内容补充、找答案等附加服务。
- 2、"仅部分预览"的文档,不可在线预览部分如存在完整性等问题,可反馈申请退款(可完整预览的文档不适用该条件!)。
- 3、如文档侵犯您的权益，请联系客服反馈,我们会尽快为您处理(人工客服工作时间：9:00-18:30)。
一、中国社会养老保险制度改革回顾
目前的中国社会养老保险体制构架按照人口类型可分为条块分割的城镇企业养老保险、机关事业单 位养老保险、农村养老保险三大部分。
( 一) 城镇社会养老保险制度 总体来说，城镇养老保险制度发展大致可分为两大阶段①: 传统养老保险阶段( 1950 ～ 1986 年) 和社 会养老保险制度改革完善阶段( 1986 年至今) 。传统的养老保险制度始于 20 世纪 50 年代初期，其标志为 由政务院 1951 年 2 月颁布并于 1953 年修订的《中华人民共和国劳动保险条例》。该条例明确规定在国营 企业、公私合营和私营企业实行职工退休养老制度。职工退休年龄男女分别为 60 岁和 50 岁。该条例关 于职工退休养老的规定至今仍然是中国职工养老保险制度的重要组成部分。随着 20 世纪 80 年代中后期 经济改革步伐的加快，中国城镇基本养老保险改革也取得了巨大的成就，不仅覆盖面进一步扩大，待遇水 平不断提高，制度本身也得到了完善和发展: ( 1) 建立了全国统一的城镇企业职工基本养老保险。覆盖范 围从国有、集体企业扩展到多种所有制企业，参保人数逐年提高。截至 2008 年底参保人数已达 2． 19 亿 人。( 2) 确定了统账结合的模式，明确了养老金的计发办法。提高了社会统筹层次，在一定程度上缓解了 省( 自治区、直辖市) 、市、县之间负担不均的局面。( 3) 实现了基本养老金的全额缴拨和社会化发放。养 老金拖欠发放的现象明显减少。但改革过程中依然存在问题，覆盖面虽得到提高但一些非正规就业的社 会弱势群体如农民工仍得不到保障; 此外，各省( 地区) 由于经济发展的不均衡，仅以省为基础的养老保险
年末农村 参保人数( 万人)
5 378 5 442 5 374 5 171 5 595 8 691
全年领取 人数( 万人)
205 302 355 392 512 1 556
全年支出 ( 亿元)
——— 21 30 40 56． 8 76
累计结余 ( 亿元)
285 310 354 412 499 681
资料来源: 杨翠迎、庹国柱著: 《建立农民社会养老年金保障计划的经济社会条件的实证分析》， 载于《中国农村观察》1997 年第 5 期，第 55 页。
① A: 就业人口; B: 城镇就业人口; C: 城镇在岗职工; D: 企业参保职工人数; E: 全国离退休退职人数; F: 参保离退休退 职人数。
② 参保率 = 参保人数 /第一产业就业人数。 ③ 中国的数据为作者补充。
58
1. 起点上的公平性比较。 从参与机会来看，瑞典的养老保险制度不仅覆盖全体国民，甚至覆盖在本国侨居一定年限的外国人， 是一种人人皆保的养老保障制度; 2003 年，美国的养老保险覆盖了 1． 55 亿职工，覆盖率为 96% 的雇员或 69% 的人口( 而中国同期，国家基本养老保险只覆盖了 1． 11 亿城镇职工，覆盖率仅为 68% 的城镇职工或 11% 的人口) ［2］; 新加坡中央公积金最初所包括的劳动者是指受雇于同一雇主的、时间在一个月以上的工 人。而在中国，国家法定基本养老保险主要覆盖国家机关、事业单位、企业职工和城镇居民，尽管 2009 年 实行新农保后把广大农村人口包括在内，但参保金额和报销比例却存在极大差别。从表 3 中可以看出，各 国社会养老保险制度的建立都经历了由城镇到农村的过程。中国自 1997 年统一了城镇企业职工社会养 老保险制度后，农村社会养老保险的发展一直缓慢，至今尚未建立统一的农村社会养老保险制度。 2. 过程和结果方面的公平性比较。 在美国，不论职位高低，也不管身在何处，都能享受到社会养老保险，因为其养老保险的管理部门、收 费标准、发放标准等都是统一的，只要雇员参加了养老保险，贯彻标准都一样，这显然对每一个雇员来说都 是公平的; 在瑞典，无论身在何处，只要参加社会养老保险，所获得的待遇只与记账式个人账户累计缴费额 有关。而在中国，虽然城镇企业、国家机关、事业单位职工都有参加国家基本养老保险的机会，在起点上是 公平的，但是在养老保险制度的内容设计方面又各成体系，运作机理的不同造成养老保险的待遇有很大差 别。在缴费率方面，美国养老保险缴费率都是相同的，即为参保人平均月收入的 6． 2% 加上企业为其缴纳 的 6． 2% ; 在瑞典，企业和个人分别负担 9． 25% ; 在新加坡，缴费率也基本维持在 40% 左右。这不论对个 人还是企业来说，显然都是公平的。［3］而在中国，由于没有统一的缴费率，使企业在社会养老保险中的负 担不同，直接损害了企业公平竞争的环境; 更为严重的是可能诱使缴费率高的企业拖欠或不缴养老保险， 给企业员工造成更大的不公平。 3. 社会保障再分配功能方面的比较。 美国采用的是累退的待遇计算方式，虽然高缴费者获得的绝对待遇要高于低缴费者，但是低缴费者的 工资替代率要高于高缴费者，这样通过再分配的功能调节贫富差距，有利于公平的实现。而在中国，由于 养老保险制度设计上的缺陷，在实施过程中又造成不同社会阶层成员之间的养老保险自成体系，特别是养 老金的计发办法中引入本人指数化月平均工资，使得工资的差异影响到了退休金的差异，大大弱化了养老 保险的再分配功能，对贫富差距的调节作用十分有限。 ( 二) 公平性的国内比较 1. 省区之间社会养老保险的差异。
［收稿日期］2011 － 01 － 04 ［作者简介］王艳萍( 1966 － ) ，女，河南开封人，河南财经政法大学教授，经济学博士，硕士生导师; 朱夙哲( 1984 － ) ，
女，河南郑州人，河南财经政法大学硕士研究生。 ① 对于中国养老保险制度发展的阶段划分，不同学者有不同的划分方法。有的学者划分为三个阶段: 建国至 20 世纪
口径 4: F /E
75． 9 76． 8 77． 7 78． 8 78． 9 85． 3 ——— ——— ——— ——— ———
资料来源: 段家喜著: 《养老保险制度中的政府行为》，社会科学文献出版社，2007 年版，第 192 页。
表 2 中国历年农村基本养老保险参保情况
年份
2004 2005 2006 2007 2008 2009
二、社会养老保险制度演进过程中的公平性分析
公平“作为一种道德要求和品质，指按照一定的社会标准( 法律、道德、政策等) 、正当的秩序合理地待 人处事; 是制度、系统、重要活动的重要道德性质”［1］。在经济领域，公平则表现为利益主体之间利益分配 和利益关系的公正合理，一般具体化为收入均等化和机会均等化两个方面。本文对社会养老保险制度的 公平性考察所涉及的“公平”主要强调机会的均等，具体表现为社会养老保险的参保覆盖率、养老保险的 工资替代率等等。
( 三) 农村养老保险制度 新中国成立至改革开放前，中国并没有严格意义上的农村养老保险制度。1956 年第一届全国人大三 次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定了对“三无”人员( 无法定抚养人、无劳动能力、无生活 来源的老人、残疾人和未成年人) 实行 “五保”( 保吃、保住、保穿、保医、保葬) 制，这是农村社会保险中最 低层次的社会救助。改革开放后，农村养老保险制度先后经历初步探索阶段( 1982 ～ 1991 年) 、试点推广 阶段( 1991 ～ 1994 年) 、逐步发展阶段( 1994 ～ 1997 年) 、衰退停滞阶段( 1998 ～ 2008 年) ，直至 2008 年开始 了崭新的发展阶段。2008 年 10 月，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重 大问题的决定》指出，要“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险 制度”。2009 年 9 月国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，开启了农村社会养 老保险的新时代。《指导意见》明确指出: ( 1) 2020 年基本建立覆盖城乡居民社会保障体系的目标，基本 原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。( 2) 在筹资模式上，也采用统账结合的制度模式。实施新农保 后，参保农民将有专属的个人账户，个人缴费、集体补助和地方政府缴费补贴，全部记入个人账户。目前中 央确定的基础养老金为 55 元，有条件的地方可在此基础上提高当地基础养老金标准。国家财政为农民全 额支付最低标准的基础养老金，这是新农保的最大特点，是与以往农村养老保险最大的不同之处。( 3) 在 基金管理上，《指导意见》指出新农保基金要纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记 账、核算。
80 年代为“传统体制”阶段; 80 年代中期至 90 年代中期为“社会统筹”阶段; 90 年代中期至今为“统账结合”阶段。也有的 学者根据经济改革的进程将养老保险改革划分为两个阶段: 1978 年以前为改革前的阶段; 1978 年以后为改革期。还有的 学者根据中国社会保障改革的过程将养老保险制度改革划分为两个阶段: 1950 ～ 1986 年为传统养老保险阶段; 1986 年至今 为养老保险改革阶段。因为 1986 年“七五”计划中首次提出社会保障的概念，随着当时经济改革步伐的加快，中国社会保 障制度改革也开始进入真正意义上的改革年代。本文赞同最后一种划分方式。
三、现阶段社会养老保险制度公平性的横向比较
( 一) 公平性的国际比较 公平性的国际比较主要集中在起点、过程、结果以及社会养老保险功能的体现等方面。
表 3 部分国家和地区城乡社会养老保险建立的时间及经济发展水平
国家或地区
德国 日本 丹麦 美国 加拿大 波兰 中国台湾 中国③
建立养老保险制度的时间( 年份)
参保率 ( %) ② 15． 2
16 16． 5 16． 4 12． 5 19． 6
资料来源: 2004 ～ 2009 各年《劳动与社会保障统计公告》; 1998 ～ 2007 年《劳动和社会保障事业发 展统计公报》; 2008 ～ 2009 年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》; 2008 和 2009 两年的数据除 包括第一产业就业人口，还包括外出打工的农民工人口。
任何一种制度的产生、存续和改革都受到特定历史环境、经济条件的制约，并在一定历史时期发挥作 用。中国社会养老保险制度的形成、发展和改革过程中体现出公平性的不断提高。
从表 1 可以看出，不管按照哪一个统计口径计算出的覆盖率，随着时间的推移，城镇社会养老保险的 覆盖率都得到了相应提高。从表 2 来看，养老保险制度逐步深入农村，尤其在 2009 年新农保推出后，农村 参保人数迅速增加，尽管农村保障的整体水平还很低。
檵殝
2011 年第 4 期 ( 总第 177 期)
檵檵檵檵檵殝 经济纵横
税务与经济 Taxation and Economy
No． 4 July 15，2011 ( Serial No． 177)
檵檵檵檵檵殝
檵殝
中国社会养老保险制度的公平性分析
王艳萍1 ，朱夙哲2
( 河南财经政法大学，河南 郑州 450002)
城市
农村
1889
1957
1941
1971
1891
1977
1935
1990
1927
1990
Baidu Nhomakorabea
———
1977
1950
1994
1950
2009
时差 ( 年)
68 30 86 55 63 ——— 44 59
建立农村社会养老保险 制度时的人均 GDP( 美元)
——— 3 802 12 943 21 696 21 842 1 822 ——— 3 736
57
表 1 城镇社会养老保险覆盖情况 ( % ) ①
覆盖率 年份
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
口径 1: D /A
12． 0 12． 4 12． 7 12． 3 12． 3 15． 6 16． 3 17． 3 18． 4 26． 2 28． 3
56
制度难以解决各地区之间的劳动力流动。 ( 二) 机关事业单位养老保险制度 1955 年 12 月国务院把国家机关人员纳入《中华人民共和国劳动保险条例》的覆盖范围; 1958 年 3 月，
国务院发布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，将国家机关、事业单位和企业职工养老保险待遇合 并; 1978 年 6 月，国务院分别规定了干部和工人的离、退休制度，从而将自 1958 年起干部和工人实行的统 一退休、退职办法重新分成两个不同的制度; 1980 年 10 月国务院颁布的《关于老干部离职休养的暂行规 定》和 1982 年 4 月颁布的《关于老干部离职休养的几项规定》共同构建了老干部离休制度; 1993 年 8 月， 国务院颁布《国家公务员暂行条例》，对国家机关、事业单位工作人员的退休养老制度做了较大的修改和 调整，公务员不需要为养老缴纳任何费用。2005 年 4 月第十届全国人大常务委员会第十五次会议通过了 《中华人民共和国公务员法》，进一步完善了工资制度，并没有对退休待遇做出特别的规定。机关、事业单 位工作人员的养老保险制度经历一系列变革，已从职工养老保险制度中分离出来而自成体系。其基本特 点为: ( 1) 养老保险金固定。一般以个人退休前最后一个月的工资为基数按一定比例计发。( 2) 保障水平 高。无论是名义替代率还是实际替代率都高于企业。( 3) 个人不承担缴费义务，完全由财政负担。
口径 2: D /B
39． 2 39． 5 40． 0 38． 4 36． 7 45． 4 46． 3 48． 0 49． 6 68． 6 72． 5
口径 3: D /C
68． 7 75． 2 81． 0 85． 2 86． 1 111． 0 116． 0 120． 9 125． 7 127． 3 132． 0
［摘 要］建立于 20 世纪 50 年代初的中国社会养老保险制度经历了长期的发展和改革过程。在这 一制度变迁的过程中，虽然体现出公平性的不断改善，但无论从国际比较还是国内现实来看，目前中国的 社会养老保险制度还存在明显的非公平性，构建城乡一体化的多层次统一模式成为必然趋势。
［关键词］中国; 社会养老保险制度; 城乡一体化 ［中图分类号］F840． 67 ［文献标识码］A ［文章编号］1004 － 9339( 2011) 04 － 0056 － 06
目前的中国社会养老保险体制构架按照人口类型可分为条块分割的城镇企业养老保险、机关事业单 位养老保险、农村养老保险三大部分。
( 一) 城镇社会养老保险制度 总体来说，城镇养老保险制度发展大致可分为两大阶段①: 传统养老保险阶段( 1950 ～ 1986 年) 和社 会养老保险制度改革完善阶段( 1986 年至今) 。传统的养老保险制度始于 20 世纪 50 年代初期，其标志为 由政务院 1951 年 2 月颁布并于 1953 年修订的《中华人民共和国劳动保险条例》。该条例明确规定在国营 企业、公私合营和私营企业实行职工退休养老制度。职工退休年龄男女分别为 60 岁和 50 岁。该条例关 于职工退休养老的规定至今仍然是中国职工养老保险制度的重要组成部分。随着 20 世纪 80 年代中后期 经济改革步伐的加快，中国城镇基本养老保险改革也取得了巨大的成就，不仅覆盖面进一步扩大，待遇水 平不断提高，制度本身也得到了完善和发展: ( 1) 建立了全国统一的城镇企业职工基本养老保险。覆盖范 围从国有、集体企业扩展到多种所有制企业，参保人数逐年提高。截至 2008 年底参保人数已达 2． 19 亿 人。( 2) 确定了统账结合的模式，明确了养老金的计发办法。提高了社会统筹层次，在一定程度上缓解了 省( 自治区、直辖市) 、市、县之间负担不均的局面。( 3) 实现了基本养老金的全额缴拨和社会化发放。养 老金拖欠发放的现象明显减少。但改革过程中依然存在问题，覆盖面虽得到提高但一些非正规就业的社 会弱势群体如农民工仍得不到保障; 此外，各省( 地区) 由于经济发展的不均衡，仅以省为基础的养老保险
年末农村 参保人数( 万人)
5 378 5 442 5 374 5 171 5 595 8 691
全年领取 人数( 万人)
205 302 355 392 512 1 556
全年支出 ( 亿元)
——— 21 30 40 56． 8 76
累计结余 ( 亿元)
285 310 354 412 499 681
资料来源: 杨翠迎、庹国柱著: 《建立农民社会养老年金保障计划的经济社会条件的实证分析》， 载于《中国农村观察》1997 年第 5 期，第 55 页。
① A: 就业人口; B: 城镇就业人口; C: 城镇在岗职工; D: 企业参保职工人数; E: 全国离退休退职人数; F: 参保离退休退 职人数。
② 参保率 = 参保人数 /第一产业就业人数。 ③ 中国的数据为作者补充。
58
1. 起点上的公平性比较。 从参与机会来看，瑞典的养老保险制度不仅覆盖全体国民，甚至覆盖在本国侨居一定年限的外国人， 是一种人人皆保的养老保障制度; 2003 年，美国的养老保险覆盖了 1． 55 亿职工，覆盖率为 96% 的雇员或 69% 的人口( 而中国同期，国家基本养老保险只覆盖了 1． 11 亿城镇职工，覆盖率仅为 68% 的城镇职工或 11% 的人口) ［2］; 新加坡中央公积金最初所包括的劳动者是指受雇于同一雇主的、时间在一个月以上的工 人。而在中国，国家法定基本养老保险主要覆盖国家机关、事业单位、企业职工和城镇居民，尽管 2009 年 实行新农保后把广大农村人口包括在内，但参保金额和报销比例却存在极大差别。从表 3 中可以看出，各 国社会养老保险制度的建立都经历了由城镇到农村的过程。中国自 1997 年统一了城镇企业职工社会养 老保险制度后，农村社会养老保险的发展一直缓慢，至今尚未建立统一的农村社会养老保险制度。 2. 过程和结果方面的公平性比较。 在美国，不论职位高低，也不管身在何处，都能享受到社会养老保险，因为其养老保险的管理部门、收 费标准、发放标准等都是统一的，只要雇员参加了养老保险，贯彻标准都一样，这显然对每一个雇员来说都 是公平的; 在瑞典，无论身在何处，只要参加社会养老保险，所获得的待遇只与记账式个人账户累计缴费额 有关。而在中国，虽然城镇企业、国家机关、事业单位职工都有参加国家基本养老保险的机会，在起点上是 公平的，但是在养老保险制度的内容设计方面又各成体系，运作机理的不同造成养老保险的待遇有很大差 别。在缴费率方面，美国养老保险缴费率都是相同的，即为参保人平均月收入的 6． 2% 加上企业为其缴纳 的 6． 2% ; 在瑞典，企业和个人分别负担 9． 25% ; 在新加坡，缴费率也基本维持在 40% 左右。这不论对个 人还是企业来说，显然都是公平的。［3］而在中国，由于没有统一的缴费率，使企业在社会养老保险中的负 担不同，直接损害了企业公平竞争的环境; 更为严重的是可能诱使缴费率高的企业拖欠或不缴养老保险， 给企业员工造成更大的不公平。 3. 社会保障再分配功能方面的比较。 美国采用的是累退的待遇计算方式，虽然高缴费者获得的绝对待遇要高于低缴费者，但是低缴费者的 工资替代率要高于高缴费者，这样通过再分配的功能调节贫富差距，有利于公平的实现。而在中国，由于 养老保险制度设计上的缺陷，在实施过程中又造成不同社会阶层成员之间的养老保险自成体系，特别是养 老金的计发办法中引入本人指数化月平均工资，使得工资的差异影响到了退休金的差异，大大弱化了养老 保险的再分配功能，对贫富差距的调节作用十分有限。 ( 二) 公平性的国内比较 1. 省区之间社会养老保险的差异。
［收稿日期］2011 － 01 － 04 ［作者简介］王艳萍( 1966 － ) ，女，河南开封人，河南财经政法大学教授，经济学博士，硕士生导师; 朱夙哲( 1984 － ) ，
女，河南郑州人，河南财经政法大学硕士研究生。 ① 对于中国养老保险制度发展的阶段划分，不同学者有不同的划分方法。有的学者划分为三个阶段: 建国至 20 世纪
口径 4: F /E
75． 9 76． 8 77． 7 78． 8 78． 9 85． 3 ——— ——— ——— ——— ———
资料来源: 段家喜著: 《养老保险制度中的政府行为》，社会科学文献出版社，2007 年版，第 192 页。
表 2 中国历年农村基本养老保险参保情况
年份
2004 2005 2006 2007 2008 2009
二、社会养老保险制度演进过程中的公平性分析
公平“作为一种道德要求和品质，指按照一定的社会标准( 法律、道德、政策等) 、正当的秩序合理地待 人处事; 是制度、系统、重要活动的重要道德性质”［1］。在经济领域，公平则表现为利益主体之间利益分配 和利益关系的公正合理，一般具体化为收入均等化和机会均等化两个方面。本文对社会养老保险制度的 公平性考察所涉及的“公平”主要强调机会的均等，具体表现为社会养老保险的参保覆盖率、养老保险的 工资替代率等等。
( 三) 农村养老保险制度 新中国成立至改革开放前，中国并没有严格意义上的农村养老保险制度。1956 年第一届全国人大三 次会议通过的《高级农业生产合作社示范章程》规定了对“三无”人员( 无法定抚养人、无劳动能力、无生活 来源的老人、残疾人和未成年人) 实行 “五保”( 保吃、保住、保穿、保医、保葬) 制，这是农村社会保险中最 低层次的社会救助。改革开放后，农村养老保险制度先后经历初步探索阶段( 1982 ～ 1991 年) 、试点推广 阶段( 1991 ～ 1994 年) 、逐步发展阶段( 1994 ～ 1997 年) 、衰退停滞阶段( 1998 ～ 2008 年) ，直至 2008 年开始 了崭新的发展阶段。2008 年 10 月，党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重 大问题的决定》指出，要“按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的要求，建立新型农村社会养老保险 制度”。2009 年 9 月国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，开启了农村社会养 老保险的新时代。《指导意见》明确指出: ( 1) 2020 年基本建立覆盖城乡居民社会保障体系的目标，基本 原则是“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。( 2) 在筹资模式上，也采用统账结合的制度模式。实施新农保 后，参保农民将有专属的个人账户，个人缴费、集体补助和地方政府缴费补贴，全部记入个人账户。目前中 央确定的基础养老金为 55 元，有条件的地方可在此基础上提高当地基础养老金标准。国家财政为农民全 额支付最低标准的基础养老金，这是新农保的最大特点，是与以往农村养老保险最大的不同之处。( 3) 在 基金管理上，《指导意见》指出新农保基金要纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记 账、核算。
80 年代为“传统体制”阶段; 80 年代中期至 90 年代中期为“社会统筹”阶段; 90 年代中期至今为“统账结合”阶段。也有的 学者根据经济改革的进程将养老保险改革划分为两个阶段: 1978 年以前为改革前的阶段; 1978 年以后为改革期。还有的 学者根据中国社会保障改革的过程将养老保险制度改革划分为两个阶段: 1950 ～ 1986 年为传统养老保险阶段; 1986 年至今 为养老保险改革阶段。因为 1986 年“七五”计划中首次提出社会保障的概念，随着当时经济改革步伐的加快，中国社会保 障制度改革也开始进入真正意义上的改革年代。本文赞同最后一种划分方式。
三、现阶段社会养老保险制度公平性的横向比较
( 一) 公平性的国际比较 公平性的国际比较主要集中在起点、过程、结果以及社会养老保险功能的体现等方面。
表 3 部分国家和地区城乡社会养老保险建立的时间及经济发展水平
国家或地区
德国 日本 丹麦 美国 加拿大 波兰 中国台湾 中国③
建立养老保险制度的时间( 年份)
参保率 ( %) ② 15． 2
16 16． 5 16． 4 12． 5 19． 6
资料来源: 2004 ～ 2009 各年《劳动与社会保障统计公告》; 1998 ～ 2007 年《劳动和社会保障事业发 展统计公报》; 2008 ～ 2009 年《人力资源和社会保障事业发展统计公报》; 2008 和 2009 两年的数据除 包括第一产业就业人口，还包括外出打工的农民工人口。
任何一种制度的产生、存续和改革都受到特定历史环境、经济条件的制约，并在一定历史时期发挥作 用。中国社会养老保险制度的形成、发展和改革过程中体现出公平性的不断提高。
从表 1 可以看出，不管按照哪一个统计口径计算出的覆盖率，随着时间的推移，城镇社会养老保险的 覆盖率都得到了相应提高。从表 2 来看，养老保险制度逐步深入农村，尤其在 2009 年新农保推出后，农村 参保人数迅速增加，尽管农村保障的整体水平还很低。
檵殝
2011 年第 4 期 ( 总第 177 期)
檵檵檵檵檵殝 经济纵横
税务与经济 Taxation and Economy
No． 4 July 15，2011 ( Serial No． 177)
檵檵檵檵檵殝
檵殝
中国社会养老保险制度的公平性分析
王艳萍1 ，朱夙哲2
( 河南财经政法大学，河南 郑州 450002)
城市
农村
1889
1957
1941
1971
1891
1977
1935
1990
1927
1990
Baidu Nhomakorabea
———
1977
1950
1994
1950
2009
时差 ( 年)
68 30 86 55 63 ——— 44 59
建立农村社会养老保险 制度时的人均 GDP( 美元)
——— 3 802 12 943 21 696 21 842 1 822 ——— 3 736
57
表 1 城镇社会养老保险覆盖情况 ( % ) ①
覆盖率 年份
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
口径 1: D /A
12． 0 12． 4 12． 7 12． 3 12． 3 15． 6 16． 3 17． 3 18． 4 26． 2 28． 3
56
制度难以解决各地区之间的劳动力流动。 ( 二) 机关事业单位养老保险制度 1955 年 12 月国务院把国家机关人员纳入《中华人民共和国劳动保险条例》的覆盖范围; 1958 年 3 月，
国务院发布《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，将国家机关、事业单位和企业职工养老保险待遇合 并; 1978 年 6 月，国务院分别规定了干部和工人的离、退休制度，从而将自 1958 年起干部和工人实行的统 一退休、退职办法重新分成两个不同的制度; 1980 年 10 月国务院颁布的《关于老干部离职休养的暂行规 定》和 1982 年 4 月颁布的《关于老干部离职休养的几项规定》共同构建了老干部离休制度; 1993 年 8 月， 国务院颁布《国家公务员暂行条例》，对国家机关、事业单位工作人员的退休养老制度做了较大的修改和 调整，公务员不需要为养老缴纳任何费用。2005 年 4 月第十届全国人大常务委员会第十五次会议通过了 《中华人民共和国公务员法》，进一步完善了工资制度，并没有对退休待遇做出特别的规定。机关、事业单 位工作人员的养老保险制度经历一系列变革，已从职工养老保险制度中分离出来而自成体系。其基本特 点为: ( 1) 养老保险金固定。一般以个人退休前最后一个月的工资为基数按一定比例计发。( 2) 保障水平 高。无论是名义替代率还是实际替代率都高于企业。( 3) 个人不承担缴费义务，完全由财政负担。
口径 2: D /B
39． 2 39． 5 40． 0 38． 4 36． 7 45． 4 46． 3 48． 0 49． 6 68． 6 72． 5
口径 3: D /C
68． 7 75． 2 81． 0 85． 2 86． 1 111． 0 116． 0 120． 9 125． 7 127． 3 132． 0
［摘 要］建立于 20 世纪 50 年代初的中国社会养老保险制度经历了长期的发展和改革过程。在这 一制度变迁的过程中，虽然体现出公平性的不断改善，但无论从国际比较还是国内现实来看，目前中国的 社会养老保险制度还存在明显的非公平性，构建城乡一体化的多层次统一模式成为必然趋势。
［关键词］中国; 社会养老保险制度; 城乡一体化 ［中图分类号］F840． 67 ［文献标识码］A ［文章编号］1004 － 9339( 2011) 04 － 0056 － 06