公共安全事件的趋势及应对

公共 安全事件的趋势及应对
张洪波
内容提要
安全是关乎人类现实利益和长远发展的重要议题，也是人权保障的核心内容，深刻认识公共
安全事件有助于全面具体地保护公民的具体利益。公共安全事件体现为危机和风险，最终表现为对公民利益 的损害。公共安全事件的现实趋势表现在两个方面：第一，从国家向公民个体的安全困境转向；第二，从外部 到被制造转向，人为制造的公共安全事件成为应对的主要问题。反思现代性下的制度化解决主要是建构公共安 全事件的应对策略，包括兼顾个体性的公共性策略、超越历史性的共时性策略以及突破常规性的应急性策略。 关键词 公共安全人权保障 应对策略
公共安全事件的现实趋势
在转型期的中国，基于公民主动性行为引起的利益 冲突型的公共安全事件不胜枚举，中国的公共安全事件 固然种类繁多、事发频繁，但对于其类型化的整体法学理 论分析却基本处于空白状态，现有研究主要围绕起因分 类开展，其成果集中在重大自然灾害的减灾防灾，传染病 预防，生产安全（包括煤矿等企业生产安全、建筑安全、交 通运输安全、食品安全），群体性事件、突发性事件、恐怖 主义事件的预防和处置，违法犯罪的预防和打击，信息安 全，生态安全等。就法律对个人利益保护的范围而言，几 乎所有的领域和专业都会遭遇到公共安全事件，这些公 共安全事件也概无例外地会侵害个体利益。这样的分类 标准在为理论分析提供丰富素材的同时，也带来了困惑， 应该以什么样的标准建构安全供给方案？由于种种原 因，阶层分化和阶层固化已经成为严重制约正义价值实 现的障碍，公共安全事件也因差别的正义判断标准而披
公共安全事件的客观本质
无知者无畏，在信息匮乏和知识有限的情况下，只有 实在损害已然产生的情况下，个体才会切实地感受到利 益的受损。但是公共安全事件并不局限于此时此刻的危 害，也涵盖了彼时彼刻的威胁，甚至公共安全事件本身就 是针对较高层次的个体利益。公共安全事件既指确定性 的损害，也指可能性的损害危险，人们对公共安全事件的 重视主要是由于其内含着危机和风险。随着人类对客观
世界认识水平和控制能力的增强，尽管生存压力在一定 程度上获得了缓解，不过公共安全事件中的危机却越来 越多，风险也越来越大。 （一）普遍的危机与风险 公共安全事件内含着普遍的危机与风险，由于认识 上的分歧，有必要对此予以分别阐释。赫尔曼认为：“危 机是某种特定的形势，在这种形势中，其决策主体的根本 目标受到威胁，而且作出决策的反应时间很有限，其发生 也出乎决策主体的意料之外。”②班克司把危机定义为： “对一个组织、公司及其产品或名声等产生潜在负面影响 的事件。”＠危机对个体利益具有现实并迫切的威胁，它 可能是由公共安全事件构成的一种客观存在，也可能是 由公共安全状态导致的一种虚拟存在；危机也体现为对 社会系统的严重威胁，从整体上摧毁个体利益依附的环 境。但是危机这一概念倾向于从社会构成的角度强调人 作为主体的能动地位，无论是危机的生成还是危机的处 置，都显示出人的主动性地位。风险对于揭示公共安全 事件的本质更直接、更充分，尽管这一认识并不具有普遍 性。正如贝克所言，相对于知识有限的群体，文化层次较 高、知识背景丰厚的群体对风险感受更为敏感和迅速，这 是因为对风险“起决定作用的是知识的类型，特别是个体
随着科技的发展和文明的进步，包括中国公民在内 的全球公民都必须面对着更大、更多的风险挑战，这也是 晚近以来西方国家基于风险社会的袭来而达成的一个基 本共识。对风险社会的背景共识有助于我们探寻破解风 险之道，但遗憾的是，风险不仅取决于客观事实，也取决 于人们直觉的认知和判断。“没有什么东西本身就构成 风险，在现实生活中并不存在风险。但是，反过来讲，任 何事情都有风险，这完全取决于人们分析风险的方式，如 何对待事件。”①风险着眼于未来，不能对过去发生的危 害以及各种侵权行为做出有效的总结和判断，风险是公 共安全事件的后果，因此，准确地理解公共安全事件是接 近安全、实现包括自由在内诸种价值的核心基石。
要关注的一个颇具中国特色的特殊现象，因为它的走势
与发展非常不确定。中国的实证研究显示，因土地拆迁
上合理性和非理性的外衣。问题的根源在于资源和利益
的相对性和稀缺性美国社会学家科塞指出，“行为体之
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江箍笋干，２０１２．６
间诸多价值以及稀有的权力、地位和资源的斗争，对立双 方的目标都是抑制、破坏乃至消灭对方获得这些价值和 资源的能力与可能”（２）。因此，公共安全事件不仅仅是被 动型的消极发生，也开始呈现出主动型的积极诱导，其发 生学的基础是重新寻求对资源和利益的再分配。由于公 共安全事件这一概念具有更丰富的内涵，它可以包括危 机事件、灾难性事件、紧急事件等，也可以在不同的范围 内指向具体的公共安全事件。 （一）安全困境：从国家公共安全事件到人的公共安 全事件 在传统安全中，约翰・赫茨在１９５１年首先提出安全 困境（ｓｅｃｕｒｉｔｙ ｄｉｌｅｍｍａ）概念：“在无政府状态的国际环境 中，民族国家（或地区）问的相互不信任，相互惧怕，安全 成为首要目标。为获得安全，各国竭力增加军费，力图获 得军事上的优势，改善自身的安全状况。但由于军备竞 赛是互动的、无休止的，一国的军事优势很快被其他国家 同样的扩军努力所打破，因此使得绝对的安全变得不可 能，各国陷入了一种无从解脱的困境之中。”⑧安全困境 一方面揭示了公共安全事件的附随特质ｉ只要有权力和 竞争，公共安全事件就会一直相伴而生；另一方面则阐释 了公共安全事件的蝴蝶效应，一个权力单元的举动会引 起连锁的反应，从而在加大安全供给成本的同时，使安全 实现变得愈发艰难。安全困境的内核在解释传统的国家 安全对抗中得到屡试不爽的验证，军备竞赛和世界大战 均是利益单元无法冲破安全困境而造成的恶果。在非传 统安全中，安全困境同样坚固存在，因为在衡量人的安全 利益时，其判断的实质标准较国家安全更为复杂和不确 事件的实质性危害和影响，将尊重人的利益和权利放在 与国家安全、独立并列乃至于优先的位置，从而使关注人 的安全成为衡量传统和非传统安全的主要标准。安全困 境本身不是公共安全事件的区别标准，而是传统安全和 非传统安全产生的结果，但是，这一结果却因为其结构性 特征，构成了从国家公共安全事件到人的公共安全事件 的内核，它展示了从国家到人的公共安全事件的三条基 本定律。第一，公共安全事件对辐射对象的利益损害具 有全局性，非此即彼只有在个案中才偶然存在，大多数情 况下，公共安全事件会涵盖从国家到个人的利益，因而具 有全局性；第二，公共安全事件与安全供给之间具有正相 关性，提高安全供给的水平和能力并不一定是安全的理 性解决方案；第三，公共安全事件会成为权力集团的重要 权杖，由于公共安全事件直接或间接地影响到国家和社 会以及个人利益，权力集团往往伪饰公共安全事件的主 要目标，达到控制和瓜分利益的目的。 （二）风险社会：从外部的公共安全事件到被制造的 公共安全事件 安全困境的趋势是从公共安全事件的微观内核出 发，尚不能展示公共安全事件的发展背景，社会学的风险 理论则从整体上揭示了公共安全事件从自然法则到人造 危险的转变过程。随着文明的进步，人类不断实现知识 增量和技术革新，但是哈耶克所断言的知识有限和理性 不足始终是人类无法逾越的障碍，人类对自然的认识还 相当有限，面对大地震、台风等自然灾害依然束手无策。 传统上的风险正如乌尔里希・贝克所言：“完全逃脱人类 感知能力的放射性、空气、水和食物中的毒素和污染物， 以及相伴随的短期和长期的对植物、动物和人的影响。 它们引致系统的、常常是不可逆的伤害，而且这些伤害一 般是不可见的。”ｑ９在风险社会中，人类利用日益增长的 知识改变现实世界，在制造甲收益的同时产生了乙危险， 因此吉登斯指出：“在所有传统文化中、在工业社会中以 及直到今天，人类担心的都是来自外部的风险……然而 在某个时刻，我开始很少担心自然能对我们怎么样，而更 多地担心我们对自然所做的。”＠这标志着外部风险占主 导地位转变成被制造出来的风险占主要地位，被制造出 来的风险对于人类的现实危害更甚，很快将取代外部风
ｔ本文系江苏省社科基金项目“安全权原理和法律保障研究”（项目号：１１ＦＸＣ０１２）的阶段性成果。 １２２
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经验的缺乏和对知识的依赖程度，它围绕着界定风险的 所有方面”④。贝克认为“风险可以被界定为系统地处理 现代化自身引致的危险和不安全感的方式”，“首先是指 完全逃脱人类感知能力的放射性、空气、水和食物中的毒 素和污染物，以及相伴随的短期和长期的对植物、动物和 人的影响。它们引致系统的、常常是不可逆的伤害，而且 这些伤害一般是不可见的”。⑨认识风险不能单纯地分析 风险及危害，而必须在特定事件中剖析风险对系统的侵 蚀，揭示出风险间接对人类的认知改变和权力格局重组。 （二）公民安全利益的损害 公共安全事件之所以成为新闻传媒关注的焦点，一 方面是人们对风险社会的普遍焦虑，另一方面则是人的 主体利益和基本人权在转型期的中国日益彰显。利益是 主体特定需要的满足，每个人都拥有特定的体格、气质、 文化思想、关系网络等要素，并且为了满足上述要素的成 长和发展，人们不断地付诸努力，那些可以兑现的成功和 满足就是利益的实在表现，对于个体而言，利益是人的快 乐和幸福不可或缺的各种对象的总和。公共安全事件显 而易见地破坏、毁灭个体利益，或者置个体利益于不确定 的危险之中，传媒对公共安全事件的关注正是建立在尊 重和保障个体利益的动因之上，尤其是对不特定主体具 有致害性的公共安全事件，更是媒体舆论监督的重点。 人的利益安全是国家政治体制树立权威、建立合法性的 必由之路。政府必须穷尽可能创造一个安全的环境和空 间，但由于社会变迁的速度往往超越政府权力结构的应 对能力，利益分配未能充分体现出不同主体的地位和诉 求，矛盾在一定时空内变得不可调和。在现代民主国家， 平等和自由是不证自明的真理，并且必须通过法律程序 予以切实保障。人们不是不关心平等，而是将平等放置 于一个更高的层面进行论证，或者是将安全作为平等的 应有之义来展开论证。对于转型期的中国政府而言，阶 级对立和阶级斗争是偶然性甚至是概念式的存在，个体、 家庭、阶层等社群的表面平等也早已经建立，人们追求的 实质平等与利益的安全获得密切相关。 从公共安全事件对个体利益造成侵害这一本质来 看，公共安全事件的各种类型均在不同程度或从不同角 度对公民利益造成毋庸置疑的侵害。生物卫生、自然灾 害、生态环境等公共安全事件直接危害公民的现实的、潜 在的或者代际的安全利益，生产、金融、交通运输、能源、 信息等公共安全事件则以公民概括的、抽象的或者间接 的利益作为危害对象。违法犯罪公共安全事件体现出国 家对特定行为所侵犯的法益的保护，群体性事件则是需 而引起的群体性事件是公共安全事件的重要起因。这种 建立在利益重新分配基础上的冲突，是“不同的行为个体 （包括个人、集团和阶层等）追求不相容的目标时，其行为 或社会价值互不相容的一种状态”⑥。政治学意义上的 分类完全着眼于公共安全事件的宏观背景，主要挑战微 小国家和脆弱政权的领导力，不过由于个人安全利益高 度依赖于国家机器的顺利运转，公民安全权无法忽视政 治公共安全事件所带来的影响。公共安全事件在危害范 围上具有典型的跨越性，既直接侵害不确定的公共利益， 也直接或间接地侵害个体利益和国家、社会的整体利益， 但是其落脚点依然是公民的个体利益。公共安全事件纷 繁复杂，因为涉及的利益重大，往往成为关注和应对的重 点，其经验总结和传承自然具有示范意义，研究并突破重 要的公共安全事件个案，可以指导和示范公共安全事件 的全局。国家的公共安全事件理念取决于公共安全事件 发生的类型和概率，如果某一类型的公共安全事件具有 更大的破坏性或毁灭性，或者某一类型的公共安全事件 的发生更加频繁，都会引起我们的高度关注。所以，Ｅｔ本 对自然灾害的恐慌以及严密应对就实属平常，而美国作 为世界唯一的超级大国，很长时间以来将自己视为全球 领袖，不仅关注客观的公共安全事件，更重视公共安全事 件发生的深层机理，力图从整体上控制公共安全事件。 不过一般而言，作为生物学、社会学、政治学等不同范畴 意义上的人类，都将面对大致相同的公共安全事件，并因 此经受着个体利益的减损。