地方政府领导人选举方式改革与政治文明

地方政府领导人选举方式改革与政治文明

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方立新　张卓明 [内容摘要]　本文针对我国地方政府领导人的选举方式,通过对现行主要法律规范的解读,揭示其在实际运行中的缺陷和弊端,结合对政治文明所包含的民主政治、利益政治、妥协政治和协商政治等几方面内涵的阐述,从正确对待代表联合提名、坚持差额选举原则、有步骤地推进并扩大直接选举和确立竞选机制四个方面,探讨地方选举改革的路径与方向。

[关键词]　选举　政治文明　地方政府领导人

在现代社会,选举已成为民主、文明国家的基础。选举制度不仅是政府获得合法性的重要装置,而且也是政治文明的重要内容。中国要寻求政治文明的发展,必须高度重视选举制度的改革,有条不紊地使选举制度更好地适应基本国情和现实,朝着民主、文明的方向发展。

近年来,我国最高决策层反复强调:“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是社会主义现代化建设的重要目标”;“发展社会主义民主政治,就是要健全民主制度,丰富民主形式,扩大公民有序的政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民

主监督,享有广泛的权利和自由,把广大人民群众的积极性和主动性充分调动起来”。

①可见,中国高层对选举改革的态度和方向是明确的。然而,当前更重要的是需要我们对各个层级的选举、选举的现状、选举改革的方向和途径等问题进行具体研究。据此,本文着重探讨地方政府领导人选举方式的改革问题。我们将结合政治文明的要求,围绕有关地方政府领导人选举的现行规范和实际运作状况、存在的问题及改革的具体方案等展开讨论。 一、地方政府领导人选举的主要法律规范

根据我国现行宪法和法律的规定,中国的地方政府有省(直辖市、自治区)、市(自治州)、县(区、县级市)和乡镇(民族乡)四级,各级领导人都由间接选举产生,即通过地方各级人民代表大会选举产生,而不是通过公民直接选举产生。

我国《宪法》第101条规定:“地方各级人民代表大会分别选举并且有权罢免本级人民政・法学论坛・

Ξ①参见中共中央宣传部:《“三个代表”重要思想学习纲要》,学习出版社2003年版,第56页以下。

本文曾于2003年12月在杭州召开的“全国政治文明与依法治国理论研讨会”进行了交流,现已作适当修改。———作者

华东政法学院学报 2004年第5期(总第36期)

府的省长和副省长、市长和副市长、县长和副县长、区长和副区长、乡长和副乡长、镇长和副镇长”。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第8条、第9条分别规定:“县级以上的地方各级人民代表大会选举省长、副省长,自治区主席、副主席,市长、副市长,州长、副州长,县长、副县长,区长和副区长”;“乡、民族乡、镇的人民代表大会选举乡长、副乡长、镇长和副镇长”。

这种地方领导人选举制度与我国现行代议制、中央与地方的关系相适应。我国《宪法》第2条、第3条分别规定:“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”;“国家行政机关由人民代表大会产生,对它负责,受它监督”,“中央和地方的国家机构职权的划分,遵循在中央的统一领导下,充分发挥地方的主动性、积极性的原则”。

候选人的提名和确定,是地方政府领导人选举过程中一个关键的步骤。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第21条规定,地方政府领导人候选人的提名有两种方式,即本级人民代表大会主席团提名和代表联合提名。其中,代表联合提名的人数要求为:省、自治区、直辖市的人民代表大会代表30人以上书面联名,设区的市和自治州的人民代表大会代表20人以上书面联名,县级和乡镇的人民代表大会代表10人以上书面联名。第21条还规定:“主席团提名的候选人人数,每一代表与其他代表联合提名的候选人人数,均不得超过应选名额”。可见,主席团和代表联合提名具有同等的法律地位。另外,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第22条还规定了候选人的预选程序,其中规定:“,由主席团提交代表酝酿、讨论后,进行预选,根据在预选中得票多少的顺序,按照选举办法规定的差额数,确定正式候选人名单,进行选举”。

《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第22条规定:人民政府正职领导人员的候选人数一般应多于一人,进行差额选举,如果提名的候选人只有一人,也可以等额选举;人民政府副职领导人员的候选人数应比应选人数多一人至三人。可见,我国地方政府领导人选举原则上实行差额选举,人民政府正职领导人原则上进行差额选举,而副职领导人必须进行差额选举。

二、地方政府领导人选举的运行状况及其问题

一般而言,我国地方政府领导人的选举基本上能够按照宪法和法律的规定进行。但是,因为现行规范的不完善,或者因为偏离了现行规范的精神,甚至曲解和背离了现行规范,使得地方政府领导人的选举在实际运行过程中存有不少不符合政治文明和民主发展趋势的问题。当然,实践中也有一些符合法律规范的选举改革创新和超越法律规范的选举改革探索,这些都值得重视和讨论。在此,我们主要结合选举实践来分析其中存在的主要问题。

(一)候选人多元提名的名与实

我国现行地方领导人选举中候选人的多元提名制度,即本级人民代表大会主席团提名和代表联合提名共存,常常有名无实。在现实中,代表联合提名并没有得到足够的重视;对代表联合提名的积极作用缺乏充分认识。为此,在选举中,代表和选民的意志往往让位于组织的意志。

由主席团提出的候选人实际上是由各级党组织提出的建议名单。大会主席团在接到该建议后,召开会议,听取党的组织部门的推荐说明并进行讨论、酝酿,主席团通常会全盘接

受。然后,以大会主席团的名义向大会提出候选人名单和候选人情况介绍。①可见,主席团

的提名实质上相当于党组织的提名。

近年来,随着选民和代表民主意识的提高,选举民主的呼声日益升高,在选举中出现联合提名的现象越来越多;而一些地方党组织片面从“党管干部”的角度,要求人大保证党委提名的候选人当选,保证组织上定的领导班子“大格局”不变。按照政治文明的要求,组织意志高于一切的观念尚待批判,“党管干部”的现实操作有待完善,代表和民众的意志尚需进一步体现,如此,方能改变地方政府领导人只对上级领导负责的情况。

(二)代表对候选人的信息了解过少

现实中,介绍候选人的一般做法是,由主席团印发候选人简历。这种做法使得代表对候选人了解不多,也引起了越来越多的不满。尽管有些地方人大由主席团组织候选人到各代表团与代表见面,有的在代表大会上与全体代表见面并作简短演说,但毕竟这还不是一种确定的制度,具有很大的随意性。

选举时选举人必须对候选人有尽可能充分的了解,方能进行判断并做出选择。如果有关选举的信息严重匮乏,选举人就如同盲人摸象一般,要选出符合民意的公共职务候选人实在太难。同样,在我国地方领导人选举中究竟在多大程度上实现了民主选举的目的具有很大的不确定性。可见,有必要建立起候选人与代表的见面、问答、演说等正式制度,以使人大代表能够充分获取有关候选人的信息,从而做出正确的判断。若人大代表认为候选人信息公布不够,有权要求选举组织者公开更多的信息,以使选举人有条件进行比较筛选。

(三)人大代表能在多大程度上代表人民

我国地方政府领导人实行间接选举,即由人大代表选举产生,其理论基础是人大能充分代表人民的意志,然而,人大代表是否真正代表了人民的意志以及能在多大程度上代表尚有疑问。这涉及到人大制度的改革问题,因为它是解决前两个问题的前题条件。

从理论上说,人民代表大会是我国的权力机关,其地位高于行政和司法。这种宪政框架与西方的“三权分立”框架相比,似乎更重视民选机构的地位,赋于了民选机构更大、更重要的权力,而不象“三权分立”体制那样把直接来源于民意的议会设定为与其它更为间接的方式产生的行政机关和司法机关平等的位置上,并相互严格制衡。但在具体的宪政实践和权力运作过程中,我们的人民代表大会作为人民行使权力的国家机关的权威地位并没有真正地显现出来。改革开放20多年,人民代表大会制度建设已取得了令人瞩目的成就。但是,无论从权力实际运作的效果,还是从人民群众的切身体会来看,都与宪法赋予它的权威地位相去甚远。“橡皮图章”的形象未能得到根本性的改变。要使代表能够真正代表人民,需要加强选民与代表之间的联系,正确认识人大的地位和作用,重新定位代表的功能和职能,重

视人大代表的素质和参政、议政的能力。

②(四)差额选举原则尚未充分落实

我国地方政府领导人选举以差额选举为原则,规定了副职领导人必须进行差额选举,而正职领导人“候选人一般应多于一人”,只有在“候选人提名只有一人”的特殊情况下才允许

地方政府领导人选举方式改革与政治文明

①②参见赫广义:《对我国选举制度的反思》,载《湛江师范学院学报》2001第5期。

参见蔡定剑:《新中国选举制度的历史与现状》,载蔡定剑主编:《中国选举状况的报告》,法律出版社2002年版,第48-49页。