关于强制实施安全生产责任保险的思考

关于强制实施安全生产责任保险的思考
作者：刘寅
来源：《行政事业资产与财务》2018年第12期
摘要：安全生产责任保险是企业在生产经营中重要的组成部分，它在保障企业生产安全、维护社会和谐稳定方面发挥着巨大作用。

但是因为种种原因，安全生产责任保险在普及过程中受到限制，同时由于高危行业对该保险的强烈需求，社会各方都希望能有更好的办法解决这个问题，因此山东省决定开展强制实施安全生产责任保险试点工作。

本文对此进行了分析探讨，以供参考借鉴。

关键词：安全生产责任保险；高危行业；保障生产
一、安全生产责任保险的法律发展
2006年9月27日，国家安全监管总局（以下简称“安监局”）与中国保险监督管理委员会（以下简称“保监会”），联合下发《关于大力推进安全生产领域责任保险健全安全生产保障体系的意见》，要求在全国范围内推进安全生产责任保险的发展。

2009年7月20日，国家安监局又出台文件《关于在高危行业推进安全生产责任保险的指导意见》，企业可在安全生产责任保险和风险抵押金中二选一进行缴纳，增强了灵活性。

2014年，对《中华人民共和国安全生产法》进行了修改，并于当年的12月1日正式实施，在修正后的法律第四十八条（原第四十三条）之下，又增加了新的条目，即“国家鼓励生产经营单位参加安全生产责任保险”。

2016年12月9日，国务院出台文件《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》，正式要求取消安全生产风险抵押金制度，建立健全安全生产责任保险制度，并在矿山等高危行业强制实施。

在此基础上，2017年12月12日，国家安监局、保监会、财政部三部门联合印发《安全生产责任保险实施办法》的通知，并于2018年1月1日正式实施。

为了响应国家政策，山东省人大在2017年1月18日通过了对《山东省安全生产条例》的修订，第二十六条规定高危行业的生产经营单位应当根据国家规定实施安全生产责任保险制度；山东省政府在2017年11月18日下发文件《关于开展全省高危行业强制实施安全生产责任保险试点工作的通知》，开始在全省范围内的高危行业强制实施安全生产责任保险。

通过以上法律文件可以看出，我国在安全生产责任保险的制定总体上还是比较谨慎的，在前期开展试点，摸索其发展道路；在中期进行鼓励投保安全责任保险，为企业的适应提供缓冲期；到目前则开始进行安全责任保险工作的强制实施，说明企业生产的影响扩大，政府对生产
的安全非常重视，山东省由于生产结构有所偏重，对高危行业的安全生产更为关注，因此才会迅速下发相关文件。

二、山东省强制实施安全生产责任保险的理论依据
1.企业的风险问题
正如大部分企业所认知的那样，虽然相对于庞大的生产基数，事故的发生只是小概率事件，但是其风险依然是普遍存在的，尤其是针对高危行业。

数据显示，2015年全国发生的安全生产事故为281576次，死亡人数为66182人，而较大事故发生了1016次，死亡人数为3820人。

以较大事故为例，各行业比重如图3所示。

可以看出道路交通事故占绝大多数，为
74.61%，工矿商贸次之，比例为19.78%，而工矿商贸包含大部分的高危行业，建筑施工行业的事故发生次数已经超过了煤矿生产行业，其事故发生率仅次于交通运输业。

2.企业的认知问题
这里企业不仅包括生产企业，也包括保险企业。

对生产企业而言，即使在高危行业中，发生重大事故依然是一个小概率事件，这就使部分生产企业产生了侥幸心理，进而不会选择投保；有些生产单位在发生生产事故后也会选择进行瞒报，减少所支付的赔偿金额，为了维护企业声誉对责任相互推诿，近年来国内发生的多起事故都有这样的经历。

特别是中小型企业，这些企业通常属于民营企业，它们最终的目标是实现利润最大化，这就进一步限制了生产企业对安全生产责任保险的投保自愿性。

对于我国的保险企业而言，车险之外的责任保险在财险公司业务中所占的比例通常都不超过4%，而发达国家责任险的发展程度要远高于我国，一般超过30%。

而对于山东省来说，责任险的发展相较于财险整体，增长速度波动明显，其保费收入从2006年的20256万元，到2016年增长为214269万元，同时期的财产险从2006年的1100653万元，到2016年增长为8207750万元。

山东省的责任险比重与全国相比更低，这说明山东省保险公司的责任险发展更不及全国的总体水平。

这也间接说明了山东省内的保险公司对责任险重视不足，虽然根据相关政策设立了安全生产责任险，但往往满足现状，进一步发展相关险种的意愿不高。

通过采取强制措施，可以增强保险企业对承保安全生产责任险的重视程度，从而改变企业对相关责任险的认知。

3.企业的资金问题
山东是资源大省，如煤矿等资源，而在资源行业中大部分都是高危行业，在山东省内，除了几个典型的大型国有企业外，如山东能源集团等，相当多的从事高危行业的公司是中小型企业，它们本身资金有限，将有限的资金投入生产后，往往只能采取有限的安全措施，再进行投保往往会对企业生产造成影响，因此选择投保安全生产责任保险的意愿更低。

在安全生产责任保险发展初期，政府主要实行的风险抵押金制度，风险抵押金可以视作安全生产责任保险的初级形式，它在事故初期的应急救援中的确发挥了一定作用，但是却有一系列的负面影响。

第一是风险抵押金一次性缴纳的金额很高，提高了中小企业建立的门槛，同时风险抵押金占用了大量的流动资金，导致资金的极大浪费；第二是风险抵押金不能统筹使用，因此不能进行风险转移，更无法实现风险扩散。

因此在这一段时期，虽然2006年财政部、安监局、人民银行三部门引发《企业安全生产风险抵押金管理暂行办法》，之后又出台一系列关于风险抵押金的文件，由于风险抵押金的苛刻要求，但是企业对风险抵押金一直缺乏兴趣，各地的风险抵押金的缴纳比例一般都较低，常常无法足额缴纳，因此在中期开始要求企业必须在“风险抵押金与安全生产责任保险”中选择其中一个，但这依然无法遮掩风险抵押金的局限性，到2016年中央下发文件正式要求取消抵押金，2017年8月24日山东省财政厅、安监局、煤炭工业局、中国人民银行济南分行联合发布《关于取消企业安全生产风险抵押金制度的通知》，这部分资金再次回流到企业的资金链中。

4.信息不对称问题
信息的不对称问题几乎在每个保险产品上都有一定程度的体现，安全生产责任保险也不例外。

在宏观的方向上，安全生产责任保险是具有正外部性的，这对企业的需求与供给都会产生影响。

每个生产经营单位的运营状况都是不同的，要一一辨别制定费率几乎是不可能的。

不同的高危行业之间存在产业间的屏障，所以能够根据历史损失数据对其进行区分，而同行业内的不同企业则没有明显的分歧，很难准确分析其详细信息。

有关生产安全的信息有的可以通过有关部门查询得知，而有的却很难获得，可以用一个数学概念形象地说明：不同高危行业之间的组间方差很大，但同一行业不同企业之间的组内方差却很小。

这导致很难区分不同企业之间的风险，因此也就很难根据每个企业的风险特点制定相应的费率，只好根据一个统一的价格进行微调，这样一来，安全生产责任保险的市场将很容易转变成为“柠檬市场”：在统一费率水平下，风险相对较低的生产企业和风险相对较高的企业都缴纳差别较小的保费，经过长时间的市场活动，风险较低的企业会发现自己缴纳的保费过高，在理性假设下会选择退出该保险市场，导致剩余投保企业的平均风险提高，保险公司会随之提高费率，而这又会导致一部分生产企业退出市场，经过循环，最终保险公司会在该责任险上制定很高的费率，而市场上就只剩下风险相对最高的生产企业，这就形成了另一种形式的“劣币驱逐良币”，是生产企业逆向选择的必然后果。

这种情况下，使用政策要求强制承保与强制投保就成为非常有效的手段，在强制保险的情况下，无论生产企业风险如何，都必须投保，更不能退出责任保险市场；而即使不知道生产企业的具体风险，保险公司也必须承保，不能将高风险的生产企业拒之门外。

如此使市场保持在一个比较稳定的状态，随着社会发展和技术进步，改善企业的生产经营条件，降低企业的风险，减少逆向选择情况的发生。

四、山东省强制实施安全生产责任保险的建议
山东省于2017年年底开始开展高危行业强制实施安全生产责任保险的试点工作之后，目前已经进入了组织实施阶段，在全省范围内开始逐步地全面展开。

试点阶段可能会出现各种各样的问题，相应的政策建议为：完善相关法律。

前2014年修订的《安全生产法》清楚表明“鼓励参加安全生产责任保险”，具体的相关办法由国家安监局和保监机构、国务院等共同制定。

在高危行业强制实施安全生产责任保险的相关说明只出现在“指导意见”和“实施办法”中，还未出现在影响最大的法律文件中。

《安全生产法》的修改需要全国人大常委会表决通过，需要经过包括制定草案等漫长的阶段。

在这一时期，各地方机构在根据当地实际情况下发相关文件的同时，也要与其他地区加强交流试点经验。

前文已经提到，山东省是资源大省，一些地区的资源已经枯竭，这些生产企业为提高生产质量会选择到省外如新疆、内蒙古等西部地区购买矿产资源，这样生产人员也可能随之进行转移，此时安全生产责任保险应适用怎样的标准，在相关法律文件做出具体说明之前，需要各方面进行协调。

如果在外地的生产环境比较陌生，保险公司在制定具体费率时需要考虑的条件就会更加复杂，针对一些特殊情况，继续完善相关法规、政策性文件是非常必要的。

参考文献
1.刘华莉.安全生产责任保险制度的推行――以北京市为例.安全，2017，38（12）.
2.向飞，洪文婷.我国高危行业安全生产责任保险探索.保险理论与实践，2016（04）.。