PPP模式中社会资本退出方式选择

PPP模式中社会资本退出方式选择

转自：智慧PPP

为了吸引社会资本参与PPP项目，各地在PPP项目实施中往往重准入保障而轻退出安排。不可否认，缓解地方财政压力是PPP受到力推的一大主因，为了吸引社会资本的参与，地方政府注重准入保障，但是对于PPP退出机制却很少提及，不太明晰。作为PPP模式的重要一环，选择恰当的退出机制就成为社会资本成功参与PPP项目的最有力保障之一。本文在分析PPP项目特征的基础上，系统梳理了PPP中社会资本退出的六种可供选择的方式，期待籍此为PPP模式的规范操作提供有益导向和参考。

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一、PPP退出机制必不可少

退出机制作为PPP重要的一环，是社会资本参与PPP项目的有力保障，在项目运作过程中必要且不可或缺，原因有三：

(一)PPP项目周期较长，存在期限错配

PPP项目的合作周期较长，一般为10-30年，就社会资本而言，期限问题是一个极大考验：1.PPP项目周期超过了许多企业的存续期，根据《全国内资企业生存时间分析报告》数据显示，2000年以来全国新设企业近五成企业年龄在五年

以下，企业五年累计消亡三成以上，半数能存活八年以上。企业成立后三至七年为退出市场高发期，近五年退出市场的企业平均寿命为6.09年，寿命在五年以内的接近六成。所以很多社会资本难以全程参与PPP项目;2.存在期限错配，目前参与PPP项目的融资工具，主要包括银行贷款、银行理财、保险资金、债券(公司债、企业债、项目收益债、短融、中票、PPN等)、ABS、融资租赁等，期限通常为5-10年，难以满足PPP项目期限要求，因此，许多金融机构意图阶段性参与PPP项目，对PPP项目的流动性较为关注，希望有畅通的交易流通和退出机制。

(二)PPP项目综合复杂，不确定性加剧

PPP项目是非常复杂的系统性工程，涉及面广，业务复杂，技术要求高，涉及行业标准、财务测算、政府采购、法律合同、项目建设、运营管理等多个方面，在长达10-30年的合作期限内，存在极大的不确定性，当政企双方收益分配结构不当时，就会影响合作的积极性，甚至会导致合作破裂，社会资本可能会考虑退出。

(三)社会资本联合参与，发挥综合优势

为了提高PPP项目的中标概率，社会资本通常会甄选合作伙伴，临时组建联合体，以一个投标人的身份统一投标，竞标成功后，协同合作，共享PPP盛宴。金融机构联合施工企业、运营企业是较为常见的方式，由金融机构负责资金的融通，施工企业承担项目的建设，运营企业担任项目的运营，

发挥各自的比较优势，更加高效。但是会面临着一个问题：各主体的参与是阶段性，如在运营阶段，施工企业并不具备运营管理的经验和优势，若其继续充当股东，可能因专业水平的不足而增大决策成本，提前退出是较为理智的选择。

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二、社会资本退出现实依据

考虑到以上三点因素，PPP模式中社会资本的退出十分必要，且有一定的现实依据。

2014年9月23日，财政部发布《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金[2014]76号)，提出细化完善项目合同文本，地方各级财政部门要会同行业主管部门协商订立合同，重点关注项目的功能和绩效要求、付款和调整机制、争议解决程序、退出安排等关键环节，积极探索明确合同条款内容，强调了PPP退出安排的关键性。

2014年11月16日，《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》(国发[2014]60号)出台，提出健全退出机制，政府要与投资者明确PPP 项目的退出路径，保障项目持续稳定运行。项目合作结束后，政府应组织做好接管工作，妥善处理投资回收、资产处理等事宜，意识到要健全PPP退出机制。

2014年11月29日，《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南(试行)的通知》(财金〔2014〕113号)出台，规定项目合同中应明确约定移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准。移交形式包括期满终止移交和提前终止移交;补偿方式包括无偿移交和有偿移交;移交内容包括项目资产、人员、文档和知识产权等;移交标准包括设备完好率和最短可使用年限等指标，重点列示了项目移交时的关注要点。

2014年12月2日，《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724号)下发，规定在政府和社会资本合作过程中，如遇不可抗力或违约事件导致项目提前终止时，项目实施机构要及时做好接管，保障项目设施持续运行，保证公共利益不受侵害。政府和社会资本合作期满后，要按照合同约定的移交形式、移交内容和移交标准，及时组织开展项目验收、资产交割等工作，妥善做好项目移交。依托各类产权、股权交易市场，为社会资本提供多元化、规范化、市场化的退出渠道。

综上所述，现有PPP相关政策文件对退出机制已有规定，但存有一大弊端——重准入保障，轻退出安排。对社会资本方退出机制的安排，偏重于非正常情形下的临时接管，对正常情形下社会资本方的退出方面，规范和细化较少新意，PPP 退出机制不健全成为制约社会资本参与的重要因素，PPP退出机制亟待多元化。直到2016年8月30日，发改委发布《关于做好传统基础设施领域政府和社会资本合作工作通知》(发改投资[2016]1744号)，提出构建多元化退出机制，包括推动PPP项目与资本市场深化发展相结合，依托各类产权、股权交易市场，

通过股权转让、资产证券化等方式，丰富PPP项目投资退出渠道，为社会资本退出指明了方向。

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三、社会资本退出操作方式

从上述政策文件可以看出，退出机制作为PPP模式的重要一环必须予以规范，结合实践中的PPP项目，政府正致力于培育多元化、规范化、市场化的退出渠道，可归纳为以下六大类：

(一)到期移交

到期移交是指在PPP项目合作期满后，社会资本无偿移交至政府指定部门。基于我们对全国PPP综合信息平台项目库11个行业数十个已经进入执行阶段的案例梳理，大部分PPP项目属于特许经营类，采用BOT方式运作，到期按照项目合同中约定的移交形式、补偿方式、移交内容和移交标准进行移交，至此，政府和社会资本的合作圆满结束。

2015年9月3日，首个国家批准的BOT试点项目——来宾B电厂结束特许经营期，如期移交广西政府。政府方代表广西投资集团与法国电力联合体真诚合作、携手运营18年后，既成功解决了严重阻碍广西经济发展的电力短缺问题，为广