民办高校分类管理的现状思考

民办高校分类管理的现状思考［摘要］营利性与非营利性不分已经成为我国民办教育发展的一个重大制度障碍,本文对民办高校分类管理的必要性和面临的困难进行分析,认为如果对相关法律政策进行修订完善,民办高校分类管理具有一定的可行性。

［关键词］民办高校；分类管理；非营利性；营利性世界上大多数国家的私立大学都有悠久的历史,也形成相对完备的管理体制与法律制度,一般私立大学按照营利性和非营利性划分为两类,不同性质的学校其宗旨、管理模式、收入分配、活动领域等有所不同。

我国民办高校出现的时间比较短,相关的法律政策也不够完善。

对于民办高校分类管理的问题,在讨论制定《民办教育促进法》时就已经有激烈争议,最终,为了吸引更多民间资金投资教育,政府立法规定民办学校举办者可以获得“合理回报”,但将民办学校定位为“非营利性组织”。

这一政策体现了当时政府想用经济手段刺激多渠道投资教育的良苦用心,但这一自相矛盾的法律条款日渐显露出其弊端,成为制约民办高校发展的制度障碍。

1 分类管理的必要性1.1 性质不明,监管困难对于民办高校的性质,《民办教育促进法》规定：“民办教育事业属于公益性事业,”国际上关于公益性非营利组织的法律法规都特别把“不以营利为目的”、“不可分配盈余”(哪怕是有限分配盈余)、投资者不可享有投入资源的所有权、不可分配解散清算后的剩余财产等当做非营利组织必须坚守的底线原则。

而《民办教育促进法》规定民办学校的举办者在法律的范围内可以取得合理回报。

其实用“合理回报”替代“利润”表达了法律和政策制定者一方面用经济的手段刺激多渠道教育投资,另一方面又要在形式上回避营利性的良苦用心,但却丝毫掩盖不了部分民办高校追求利润的本质。

“非营利性”和“合理回报”,这一自相矛盾的法律设计造成政府很难对民办高校进行监管,其结果是很多民办高校既享受了公益事业诸如免税、政策优惠等好处,也获得了像企业一样，甚至比企业平均利润高得多的利润。

“如果还不对营利性与非营利性民办高校做出区分,民办高校投资人追求超额利润的动机将对民办高校的公益性目标产生挤出效应,民办高校将在消耗大量公共资源(包括减免的税收等)前提下变成利益集团和私人投资者赚钱的工具。

”1.2 税收紊乱,公益受损民办高校营利性与非营利性不分对税收的影响很大,《民办教育促进法》第４６条规定：“民办学校享受国家规定的税收优惠政策”,但是,没有对民办学校应享受哪些具体的优惠进行解释。

因为民办高校属于社会公益事业,民办高校一律享有国家的税收优惠政策,甚至是文化补习机构、职业培训机构和劳动就业培训机构等非学历的教育机构,同样享有国家的税收优惠政策。

这些非学历的教育机构大多不符合非营利性组织的基本条件,这类学校资金投入不多却利用高额学费获得高额利润,同时,还和其他从事学历教育的民办高校同样享有国家的税收优惠政策,其严重后果是损害了社会公共利益,造成社会办学的不平等和社会分配的不平等。

在国际上,从事学历教育私立大学大多是非营利性,从事职业培训教育的机构都是营利性的。

1.3 产权不明,投资受阻我国《民办教育促进法》第35条规定：“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累,享有法人财产权。

”民办学校只是一个法律意义上的实体,举办者并不享有学校产权,谁代表学校处理学校的财产则不明确,而我国当前民办高校接受捐资极少,多数是举办者投资办学。

投资者没有财产所有权,这也是很多人不愿投资办学的原因。

民办高校属于非营利组织,注册登记为“民办非企业单位”,这使得民办高校享受到了免税和政策优惠,但它同时也丧失了融资的渠道。

《担保法》规定公益资产不得用于抵押贷款,由于民办学校被界定为“公益性”,担保就不能成立,学校就很难从银行获得贷款。

因为民办高校不是公司法人,也不能直接通过公开发行股票和债券的方式在资本市场上融资,民办高校在没有大量捐赠和政府资助的情况下,既不能贷款也无法融资,因此民办高校财务窘迫的状况将会长期存在,从而制约了投资者的信心。

这种现状致使很多投资者把注意力集中在短期利益上,限制了民办高校的发展,也违背了教育规律。

2 分类管理的面临问题现在,越来越多研究者认为对民办高校进行分类管理,有助于理清民办学校的产权归属、税收优惠和合理回报等难题,进而有利于对民办高校进行有效的管理。

不管从国际惯例还是从长远发展的角度来看,民办高校分类管理势在必行,但从我国当前的法律环境、制度环境分析,民办高校推进分类管理都有一定的难度。

2.1 法律制度障碍民办学校推进分类管理,首先面临的是法律障碍,我国《教育法》第25条规定“任何组织和个人不得以赢利为目的举办学校及其他教育机构”,《民办教育促进法》第3条规定“民办教育事业属于公益性事业”。

高校属于公益事业,不能赢利为目的,那么设置营利性民办高校无法可依。

在我国,要突破办营利性学校教育的限制,就必须修改现行教育法律法规,而修改《教育法》需要全国人大全体会议审议通过,这个过程恐怕是相当漫长的。

因此,短期内,设立营利性民办高校缺乏法律依据。

2.2 捐赠制度障碍捐赠制度也是民办高校分类管理实施难的一个重要因素,在欧美等国,非营利性私立大学的资金大部分来自捐赠,主要除了宗教文化因素外,完善的法律制度是激发人们捐赠的一个重要原因。

企业或个人在捐赠后可以得到许多实惠,包括享有大幅减免企业所得税、个人所得税、遗产税等优惠,以及对捐赠人合法权益的保护。

政府制定了一整套的法律及配套措施,包括对社会捐赠的定位、保护、支持和鼓励。

我国当前捐资办学为数很少,多数人是投资办学。

主要原因是缺乏完善的法律和制度,我国虽有相关法律法规来规范社会捐赠,但对于个人或企业的捐赠行为税收优惠力度不大,且办理程序烦琐,税收减免政策的要求苛刻,如《中华人民共和国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》要求：企业及个人必须通过非营利性社会团体或国家机关进行教育捐赠,直接向单位或个人捐赠不能享受减免税收的优惠。

除此之外,教育捐赠财物被挪用、毁坏、侵占、贪污现象屡见不鲜。

鼓励捐赠的制度不完善和捐赠财物管理不善导致全社会普遍缺乏捐赠热情,也是阻碍了我国教育捐赠的发展。

（三）导师制的作用大众化教育背景下本科生导师制的实施是否有必要？调查结果显示，在被调查的我院04、05级93人中，有79%的学生认为实行本科生导师制对于本科生培养教育具有重要的意义，82%的教师认为有利于因材施教和学生的个性发展；有利于教学与科研相结合；有利于充分发挥教师教书育人的主体作用；有利于密切师生关系，增进师生友谊。

可见，绝大多数师生对大众化教育背景下实施本科生导师制的认识具有高度的一致性。

（四）结论通过调查和比较分析，我院本科生导师制在实行过程中仍存在不少有待解决的问题，归纳为以下几点：一是本科生导师制形式化程度较浓厚，活动方式比较单一，师生比例不协调，师生间沟通交流较少，本科生导师制难于真正发挥作用。

二是导师制指导内容不够规范。

导师对自身职责和工作目标不够明确，部分导师难于做到尽职尽责。

三是导师制考评机制缺乏科学性，且与之配套的制度不健全和不完善，这在很大程度上影响了本科生导师制的实施效果及导师的工作积极性。

三、完善本科生导师制的对策和建议（一）结合实际，加强针对性指导指导方式应结合我院师资条件、教学科研状况、学生素质、班主任和辅导员制度等实际，选择不同类型。

目前，本科生导师制基本上分为综合导师制、年级导师制、英才导师制等不同类型。

由于我院班主任和辅导员制度的存在，与综合导师制必然产生职能上的重复，难于协调两种制度的职能，加之生师比问题突出，因而不适宜采用。

而英才导师制由于其覆盖面过小，闲置和浪费了导师资源，因而也不适宜采用。

相对而言，年级导师制由于主要是针对低年级学生的大学生活适应、学习方法、专业发展和职业规划的指导，可以有效地克服供需不平衡的问题，加之高年级的学生已经具备了较强的独立自主能力，就不再需要配备导师了，因而比较适宜。

同时，为求得导师制的良好效果，应加强指导的针对性和多样性，如利用电话相互联系或网上交流、导师经常下寝室、学生经常登门请教等加强学生与导师间的交流与了解，为导师制的顺利实施奠定基础；导师应根据学生的专业特长、学习兴趣和个性特征，制订并实施具体计划，通过导师论坛、专题讲座、谈心交流、学业辅导等形式，采取集中和个别相结合的方式，开展经常性的、有针对性的教育活动；此外，在指导要求上，既要倡导导师找学生，也要要求学生主动找导师，发挥两方面的积极性，形成良性互动，以增强指导实效。

（二）强化导师队伍，明确导师职责在进行导师筛选的过程中，挑选专业业务好、政治素质高、责任心强的老师担当本科生的导师是本科生导师制在实施过程中的一个重要环节。

近几年，随着我校扩大招生，学生数量急剧增加，但与此相对应的师资队伍建设却严重滞后，最突出的问题就是本科生导师的数量不能适应本科生导师制发展的要求。

为此，我们认为一方面应严格控制学生规模，加强师资队伍建设，提高教师工资福利待遇，以稳定导师队伍，激发导师工作的积极性；另一方面可适当招收部分在读研究生来充实导师队伍，使师生比保持在理想状态。

此外，应明确导师职责，这既是加强导师工作管理的必要手段。

也是衡量和考评导师工作的客观依据。

具体而言，本科生导师的职责大概分为以下几项：一是根据人才培养目标和专业培养计划，对学生的专业学习、选课过程给予指导。

二是定期组织学习讨论，让学生参与科学研究，培养学生理论联系实际的能力和创新思维能力，引导学生了解学科前沿情况，对学生的发展方向提出建议。

三是及时了解学生的思想动态，对学生进行思想品德教育，让学生树立正确的人生观和价值观，促进学生个性健康、充分地发展。

（三）加强制度建设，完善考评体系一是学院应建立导师培训制度，提供有关信息，使导师懂得如何去导。

如为保证导师能有效地指导学生选课，教学管理部门可利用课余时间让导师集中学习学分制的有关管理规定，使导师了解学分制的管理模式、选课过程的操作；学院和各系可组织导师学习，使其了解本专业培养计划，熟悉公共基础课、专业基础课和专业课与选修课等课程的安排情况；学院可为导师提供所指导学生的有关信息，如学习、奖惩、家庭情况，以便于导师因材施教；学工部门应向导师发布毕业生就业行情及市场信息，以方便导师为学生就业出谋划策。

二是完善导师岗位目标责任制和具体考评办法，对导师在任期内的德、能、勤、绩定期进行考核并记入档案，对导师的考核要充分听取学生的意见，要把考核结果与教师年度考核、专业技术职称、职务晋升、岗位聘任和奖酬金结合起来。

学校可设立本科生导师奖励基金，对工作突出的优秀导师进行表彰奖励，对不认真履行导师职责、考核不合格的导师加强教育管理，甚至取消其导师资格。

三是建立健全监督体制，采取灵活多样的监督方式，如在学工或教科办设立意见箱，向广大学生做定期导师成果调查，接受学生提出的建议和批评；加强监督网络，拓宽监督渠道，保障言路畅通等。