对《澳门城市概念性规划纲要》

對《澳門城市概念性規劃綱要
》澳門城市概念性規劃綱要》
草案的意見
香港規劃師學會
2008年7月
背景
澳門特別行政區政府可持續發展策略研究中心（下稱“研究中心”）於2008年開展了澳門的概念性規劃（《澳門城市概念性規劃綱要》草案）（下稱“草案”），為澳門城市定位，在可持續發展的原則下提出規劃策略。

香港規劃師學會受研究中心邀請對該草案提出意見。

香港規劃師學會於2008年7月成立了研究小組，從城市規劃師的專業角度及香港過往的發展經驗，提出意見給研究中心考慮，希望能為澳門的長遠規劃發展出一分力。

我們非常高興和歡迎澳門開展概念性規劃工作，它是澳門城市規劃重要的一步。

可持續發展
“可持續發展”在現今世界是一重要的發展原則。

可持續發展原則並不單指一個經濟體系能夠不停地發展下去，它有更深一層的意義。

可持續發展是指既能滿足我們現今的需要，而又不損害子孫後代能滿足他們的需要的發展模式。

依此原則，在城市發展計劃要平衡經濟、社會及環境三個主要元素。

在草案的研究報告中所指的“可持續發展”是什麼意思？
草案內的五大策略建議中，缺乏了城市發展與大自然的關係。

如要做到可持續發展，我們需要保護我們的天然環境，減少對環境的破壞，讓我們的下一代可以享受優美的大自然。

此外，為了改善環境，推行環保，減少污染是必須的。

如果珠三角各城市也能提倡環保，對整個區域的環境都會有正面的影響。

研究模式
1.前瞻性規劃
澳門概念性規劃是未來澳門城市總體規劃的基礎，需要具前瞻性的規劃。

所以草案的目的除了要解決現有的問題，也要為未來的機遇和挑戰做好準備，提出的政策建議要能應付對將來的發展需要。

草案為過往和現在的經濟、社會和環境狀況作出了詳細分析，針對現有的問題提出建議。

但是預測將來的情況（例如人口）也是非常重要的。

所以我們提議在澳門概念性規劃中提出短期、中期和遠期的發展策略。

2.人口預測
澳門近年因為博彩業發展及其相關投資使經濟急速發展，外來人口不斷上升，而這些人口將隨著澳門的經濟發展而改變。

所以人口預測非常困難，但澳門特區政
府仍需要預測未來的人口數量和結構以作出適當的規劃。

香港在人口預測也曾遇到困難，人口增長往往遠高於或低於預測，所以香港特區政府在規劃的時候不時作出修定，其他相關的政策，例如房屋、教育等政策便要相應調整。

在草案中提到，人口研究推算出2023年澳門的人口將達60萬人，當中並不包括旅客。

這和2007年底估計的53.8萬人比較, 增長似乎並不太高。

在這個前提下，應否考慮不同人口增長方案，以評估不同人口需要對澳門的房屋、交通、公共設施、就業、教育等方面規劃的影響？這個草案的規劃對象是否只包括澳門的本地人口，會否包括所有旅客？
各種不確定的因素增加了規劃的難度。

研究中心提出要深入研究澳門短期及中長期的人口增長的各種可能性，作為規劃基礎。

我們支持研究中心對人口增長和結構的各種可能性有更深入的分析和討論，從而提出合適的發展策略。

3.外在因素
澳門是一個旅遊城市，一定會受外在因素影響，例如世界及區域經濟。

但是我們看不到草案對外在因素有仔細的考慮。

特別是澳門位於珠三角，與香港、珠海和中山的關係密切，人流和貨物流頻繁。

草案可加強研究周邊地區對澳門的影響。

澳門應藉粵港共同進行的大珠三角規劃研究的合作平台積極參與區域性研究，從澳門的角度提出意見。

規劃策略
1.人口及就業問題
草案提到在優化人口方面，要「提升人口素質…積極推行吸引各類澳門所需專才的政策…」；同時針對「勞動力過剩問題…。

」
除了要整體提升教育質素及提供適當成人培訓之外，研究中心對上述的政策有甚麼具體的建議？根據以下提供的統計數字來看，似乎「過寬鬆」的移民及外地僱員政策也是引起「本地勞動力過剩，外地僱員過多」矛盾的關鍵之一。

2005-08分析
a.就業人數達專科大學程度︰15.7%(2005)至20.6%(2008)(或65,302人)；
b.低學歷失業人數︰90,800(2005)，增至93,000(2008)，增加2.4 %；
c.外地僱員人數(來自中國大陸、香港、菲律賓、越南、印尼及泰國)︰39,400(2005)
增至90,013(2008)，增加28.5%；
d.2005-08來自大陸移民共11,607人(是否基於家庭團聚及人道理由?)。

倘若基層嚴重失業的問題得不到妥善的處理，恐怕貧富懸殊會更趨兩極化，加深
社會矛盾，不和諧的聲音會更趨嚴重。

2.規劃制度和法規
澳門城市發展急速，極需要完善的規劃制度來協調及規範城市發展。

而且，策略性規劃涉及多個範疇的政策及政府部門，但是往往沒有部門負責協調的工作。

香港規劃師學會非常支持及認為澳門有急切需要訂立規劃法規，給予法定權力進行規劃和執行規劃建議。

研究中心建議的規劃制度與香港的極為相似，比香港多了城市總體規劃(Master Plan)一個層次。

香港和澳門的面積很小，兩個城市也經歷過急速發展的階段，從香港過往的經驗可看到，過多層次的規劃，是沒有需要的，太多層次的規劃會互相重複，而且需要時間更新。

所以我們建議可以簡化規劃制度，減少某些層次的規劃。

香港的分區計劃大綱圖屬法定圖，除具有法定效力管理土地利用外，還提供了土地運用的靈活性。

澳門有沒有法定效力的文本等同香港分區計劃大綱圖？研究中心會否建議澳門制定法定圖則？
3.土地管理/擴張
在草案中提到要以“優化現有空間”來增加土地供應。

它不能忽略（或避免）市區重整（或稱“都市更新”）這個重要元素，特別在澳門半島的舊城區內。

總結香港過去多年的經驗，市區重建對持續土地供應是一個可行及有效的方法（眾所周知，填海的方法在香港比較具爭議性）。

整體來說，市區重整應是城市規劃的一個重要環節。

市區更新除了避免老化的樓宇對大眾安全及環境衛生構成威脅外，與整體城市規劃、城市設計、歷史文化保育、交通計劃等工作都息息相關，界線往往很難清楚地劃分。

若長遠的重建策略能一併納入整體規劃中，一定會地盡其用，減少浪費與混亂。

但是，市區重整的工作也意味着政府在籌劃方面政府需要投放大量的資源及財政的撥備。

澳門不斷發展，土地供應（尤其是舊城區）減少，土地價格必定提高，很多有價值的歷史建築，但並未列入古蹟的，可能因而被拆卸，是文物保育的一大挑戰，研究中心必須未雨綢繆，提出解決方法。

草案似乎未有考慮適合澳門特色的城市發展密度。

4.城市設計
在草案中的「規劃策略」及「行動計劃」分別提及到「創造理想新城空間…新視覺空間，拓展城市新空間及施行歷史街區保護」等等。

有見及此，研究中心應考慮引入城市設計(Urban Design)的法令或指引，好讓在將來城市規劃或執行有關的法例執行上能順利和有序的落實，（例如保持沿海岸線新發展與舊城區內的舊建築在景觀上的互相協調）。

在大城市發展的歷程中，人們往往側重提高功能上及經濟上的效率而忽略了富感性及歷史價值的「都市空間感」(Sense of Place)。

西方城市設計理論家，如Kevin Lynch及Spiro Kostof，都認同一個理想(或可持續發展的)城市的規劃及設計都應兼顧到以下幾個重要的元素：
歷史的延續性：如居民對過去的回憶以及對歷史建築物或街道等的意義及價值；
空間及方向感：都市空間的明顯性、印象及體驗等；
審美效果：都市空間造型的比例、變化、統一感、多樣性、趣味性及吸引力。

如要創造理想的公共空間，這些元素及目標都應盡可能納入城市規劃的策略當中，讓公眾、發展持分者及有關設計單位能清晰地預先了解設計路向以便作出適當的配合。

過去的澳門城市景觀非常有特色，擁有東方威尼斯的美譽。

但是，無序和迅速的城市發展破壞了澳門特有的城市景觀，所以澳門急切需要合適的城市設計來保障城市景觀不被破壞。

5.歷史文化保育
我們看到澳門付出了很大的努力保護歷史建築。

我們非常贊同要修訂《文化遺產保護法》，更明確地指出歷史城區、緩衝區及以外的歷史區的保育要求，規範新建築物的規模和風格。

澳門各政府部門都應該遵循這個法例，不能夠在項目執行上有雙重標準。

6.旅遊業
旅遊業是澳門的支柱經濟產業，澳門可考慮制訂專題旅遊規劃，提供足夠的旅遊設施及配套，以滿足不同旅客的需要。

要提供多元化旅遊設施，吸引全世界的旅遊人士，我們建議澳門可考慮推動生態旅遊。

香港每年吸引很多外國遊客到香港的郊野公園和海岸公園遊覽，除了為香港帶來經濟收入外，還鼓勵保護自然環境。