雾霾成因的深层法律思考及防治对策

２．微 观 层 面 具 体 制 度 运 行 中 存 在 的 问 题 。 第一，ＰＭ２．５ 法 律 规 制 出 现 空 白。ＰＭ２．５ 作 为雾霾天气的主要诱因，亟需法律加以规制。然 而， 现 行 的 《大 气 污 染 防 治 法 》 并 没 有 针 对 ＰＭ２．５的具体 规 制 措 施， 这 与 当 前 的 雾 霾 治 理 要 求严重 脱 节。 尽 管 ２０１２ 年 在 各 界 的 舆 论 压 力 下， 新的 《环境空 气 质 量 标 准》 将 ＰＭ２．５ 纳 入 其 中 标 准体系中来，但 ＰＭ２．５ 的 全 面 实 施 尚 需 等 到 ２０１６ 年。在此 期 间，ＰＭ２．５ 如 何 防 治， 成 为 我 们 必 须 直面的问题。 此 外， 包 括 ＰＭ２．５ 在 内 的 各 类 环 境 质量标 准 并 不 属 于 法， 只 是 “行 政 规 范 性 文 件 ”。 只有将环境标准和援引的环境法规一起适用，才能 判定环境行为合法抑或违法的根据，单纯的环境标
关 键 词 ： 雾 霾 ；ＰＭ２．５； 法 律 规 制 ； 预 防 ； 治 理 ； 救 济 基金项 目： 国 家 社 科 基 金 青 年 资 助 项 目 （１２ＣＦＸ０９１）； 教 育 部 人 文 社 会 科 学 研 究 规 划 基 金 项 目 （１１ＹＪＡ８２０１２４）；山东省高校人文社科研究项目 （Ｊ１２ＷＢ１１）；山东理工大学人文社科发 展 计 划 （４０８３／１１２００７）； 山东理工大学青年教师发展支持计划 （４０７２／１１２０３０） 作者简介：白洋，男，法学博士，山东理工大学法学院讲师 （山东 淄 博 ２５５０４９）； 刘 晓 源， 男， 法 学 博 士， 山东理工大学法学院讲师 中 图 分 类 号 ：Ｄ９２２．６８３ 文 献 标 识 码 ：Ａ 文 章 编 号 ：１６７１－０１６９（２０１３）０６－００２７－０７
第三，公众和企业社会责任缺失。雾霾的频发 不仅是 “天灾”更多的源于 “人祸”，公众社会责任 感的缺失亦是导致环境生态恶化的主要诱因。民众 的范围不仅包括对环境污染负有直接责任的中小企 业，还包括现实生活中以邻为壑的环境污染者个人。 比如，企业为了经济利益逃避环境治理责任，直排 偷排未经处理的废气。公众个体在环境保护面前亦 虚伪而缺少行动力，高能耗的生活方式如豪宅、高 排量汽车等，成为大多数人竞相追逐的炫耀目标追 求。而雾霾的频发，公众不单单是受害者，也是施 害者。只有当绿色低碳的生活理念成为社会个体普 遍追求的生活方式，才能降低雾霾发生的频率。
白 洋，刘晓源
摘 要：雾霾天气频发的主要诱因源于空气中 ＰＭ２．５含量超标。我国现 有 和 雾 霾 防 治 相 关 的 法 律 制 度 从 植 根的法治土壤到制度具体实施都存在诸多问题，主 要 表 现 为 立 法 理 念 滞 后 、政 府 责 任 缺 失、ＰＭ２．５ 法 律 规 制 空 白、总量控制有待完善、机动车尾气监管有待加强等。根治雾霾的对策亦须从上述层面入手，在预防为主、防 治结合立法 理 念 的 指 引 下， 通 过 落 实 政 府 环 境 责 任， 按 照 源 头 治 理 和 总 量 控 制 的 治 理 模 式， 从 “防”、 “治”、 “救济” 三个层面，运用规划制度、环境标准制度、环评制度、总量 控 制 制 度、 区 域 联 防 制 度、 预 警 监 测 制 度 等 手段，全过程监管，才能实现对雾霾的有效治理。
环境公共物品的维护离不开政府的公权力干预。然 而，如果政府缺乏监管，权利寻租、渎职懈怠、徇 私舞弊、贪污腐败等弊端便随之而来，导致 “政府 失灵”现象。当前，我国大气污染防治的监管中同 样存在上述症结。政府部门在战略规划以及专项规 划的制定 （比如 产 业 结 构 的 调 整 战 略）、 项 目 的 审 批、具体监管执法等领域，受地方利益、个人政治 前途因素及信息不足、认识能力有限等主客观因素 的影响，往往重视经济利益而忽视环境利益，政府 执政思路的迷失对雾霾的形成负有不可推卸的直接 责任。尽管大气污染防治法中制定有 “政府环境责 任”的相关规定，但是在具体的问责机制上却缺少 “细则性” 的规定，最 终 导 致 “政 府 对 环 境 质 量 负 责”沦为具文。另外，地方保护主义以及公益诉讼 特别是行政公益诉讼制度的缺失，使得有法不依、 执法不严、违法不究的毒瘤难以根除，大量环境法 律法规如同虚设，严重影响了现有的大气环境的治 理效果。因此如何有效落实政府的环境责任，促其 严格环境执法，成为解决雾霾问题的关键所在。
② 以广东的雾霾天气成因为例，广东的北面有南岭，当 北 方 来 的冷空气不够强，不能翻越南岭的 时 候，广 东 就 出 现 小 静 风 气 候，加 上城市建设的迅速发展，大楼越建 越 高，使 风 流 经 城 区 时 明 显 减 弱。 静 风 气 候 的 出 现 ，不 利 于 大 气 污 染 物 向 城 区 外 围 扩 展 稀 释 ，积 累 起 来 就变成了灰霾。广东灰霾天气最严重的 时 间 是 每 年 的 １０ 月、１１ 月、 １２月和次年的１月，而 灰 霾 的 出 现 与 冷 空 气 的 周 期 基 本 一 致 ，当 北 方 的 冷 空 气 够 强 ，能 够 翻 越 南 岭 时 ，广 东 的 灰 霾 天 气 也 就 消 失 。 参 见 周 郎 若 ：《灰 霾 绕 不 过 去 的 话 题 》，《人 民 之 声 》，２０１０ 年 第 １０ 期 。
第 １３ 卷 第 ６ 期 ２０１３ 年 １１ 月
中国地质大学学报 （社会科学版） Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｃｈｉｎａ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｇｅｏｓｃｉｅｎｃｅｓ （Ｓｏｃｉａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ Ｅｄｉｔｉｏｎ）
Ｖｏｌ．１３ Ｎｏ．６ Ｎｏｖ．２０１３
“雾 霾 ” 成 因 的 深 层 法 律 思 考 及 防 治 对 策
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白 洋，等：“雾霾” 成因的深层法律思考及４］ 因此，立法中 应 尽 快加入 ＰＭ２．５防治的规定才能有效应对雾霾。
第二，总量控制的范围和标准有待提高。雾霾 产生的实质根源在于人类的排放行为超出了大气容 量极限，即违背了环境科 学 上 的 “负 载 定 额 律”①。 因此，实施总量控制是应对大气污染尤其是雾霾天 气的基本手段。现行的 《大气污染防治法》 亦采纳 了这一基本制度，但是其适用的范围仅限于 “尚未 达到规定的大气环境质量标准区域和国务院批准划 定的酸雨控 制 区、ＳＯ２ 控 制 区”， 导 致 雾 霾 频 发 的 ＰＭ２．５并没有 纳 入 到 总 量 控 制 的 范 畴 中， 这 不 得 不说是 现 有 法 律 的 一 大 缺 陷。 此 外， 当 前 ＳＯ２ 的 减排量远高于现有大气环境容量极限，仍需进一步 加大减排力度。据环保 部 统 计 数 据 显 示，２０１０ 年， 全国 ＳＯ２ 总排量达２ ３２０万吨，而我国现有的大气 环境容 量 只 能 容 纳 １ ０００ 多 万 吨 ＳＯ２， 每 年 ２％ 左 右的减排量远不能达到空气质量改善的要求。要根 本改变现有大气环境质量，各类大气污染物至少要 在现有 排 放 基 础 上 减 排 ３０％ ～５０％， 甚 至 更 多， 才能实现空气质量的扭转 。 ［５］
一、引 言
试图探寻问题应对之方，希冀能够为我国大气环境 的改善有所裨益。
２０１３年以 来， 我 国 中 东 部 地 区 相 继 出 现 了 长 时间和大范围的雾霾天气，整个华北、黄淮、甚至 江南地区都出现了不同程度的污染，严重影响了人 民群 众的身体健 康 和 日 常 生 活 ①。 雾 霾 天 气 的 形 成 既有客观上的自然因素，也有人为的主观原因。从 客观原因来看，如果空气湿度较高，又适值气流变 化不大，导致大气水平流动变弱的情况下，极易出 现雾霾天 气［１］。２０１３ 年 伊 始 的 雾 霾 天 气 就 是 在 这 样 的 气 候 环 境 下 促 成 的 ②。 从 主 观 原 因 来 看 ， 引 发 雾霾天气的直接 诱 因 是 大 气 中 细 微 颗 粒 物 （ＰＭ１０ 和 ＰＭ２．５） 含量 严 重 超 标。ＰＭ２．５ 主 要 来 源 于 工 业生产、汽车尾气以及挥发性有机物等。据中国科 学院 “大气灰霾追因与控制” 专项研究组对北京年 初雾霾的监测结果显示，机动车、燃煤采暖及工业 排放对北京强霾污染的 “贡献” 超５０％ 。 ［２］
雾霾的复杂成因决定了问题的解决离不开综合 治理的手段，其中，系统而有效的法律应对机制是 雾霾防治工作的根本保障。本文拟从法律制度运行 的视角来分析现有雾霾防治工作中存在的问题，并
二、雾霾防治相关的法律制度现状
及存在的问题
“雾霾” 的频发，不禁让我们反思现有大气污 染防治法律制度的缺失及存在的问题。
（一） 雾霾防治相关的法律现状 当前，在和雾霾相关的大气污染防治领域，形
① 例如２０１３年的第二个周末，全国中东部地区都 陷 入 严 重 的 雾 霾 和 污 染 天 中 ，遭 遇 “史 上 最 脏 ”，还 正 在 向 南 北 扩 张 。 中 国 环 境 监 测总站重点监测的３３个城市，空 气 质 量 级 别 都 是 “严 重 污 染”，北 京 ＰＭ２ ５浓度逼近１０００。市 民 抱 怨 “空 气 有 毒”，还 严 重 影 响 了 交 通， 多 地 高 速 关 闭 、航 班 取 消 或 延 误 。 参 见 王 彬 辉 ：《面 对 雾 霾 ，我 们 必 须 有 所 作 为 》，《人 民 法 院 报 》，２０１３ 年 １ 月 １７ 日 。
（二） 雾霾相关防治法律制度存在的问题 综上，我国在与治理雾霾相关的大气污染防治 的法律规制上并不比发达的工业国家落后多少，甚 至许多治理手段为我国首创，如三同时制度、在线 监测制度等。然而，超前的大气环境立法并没有遏 制日益恶化的大气污染，甚至出现雾霾频发的严重 污染事件。这不得不让我们反思现有法律制度中症 结所在。从整个制度的运行来看，问题主要出在以 下几个环节： １．宏观层 面 法 治 运 行 环 境 中 存 在 的 问 题。 第 一，立法理念滞后。 《大 气 污 染 防 治 法》 在 立 法 目 的上持 “目的二 元 论”， 即 在 经 济 发 展 和 环 境 保 护 这对范畴中，既要 “保护和改善生活环境和生态环 境，保障人体健康”， 还 要 “促 进 经 济 和 社 会 的 可 持续发展”， 二 者 并 行 不 悖， 并 无 主 次 之 分。 然 而 在现实的法律运行过程中，经济利益和环境保护很 难协调一致，往往是牺牲环境利益保障经济利益， 从而重蹈先污染后治理的恶性循环，加大了环境治 理的成本，这是大气污染防治法甚至是我国当前整 体的环境保护法律不能得到有效落实的根本原因。 目的二元论的立法模式从本质上来看，仍是一种狭 隘的人类中心主义思想主导的产物，其忽视了环境 自身的价值，已不能适应科学发展的理念。环境利 益优先经济利益的立法模式，已成为当今世界环境 立法的主流趋势 。 ［３］ 因此，立法理念上的转变 势 在 必行。 第二，政府环境责任缺失。大气环境是一种典 型的公共 物 品， 具 有 非 竞 争 性 及 非 排 他 性 显 著 特 征。在公共物品的治理上，经济人的自利性决定了