中国高尔夫球场用地法规政策回顾与展望

根据2010年3月3日出台的《深圳市地方税务局关于娱乐业营业税税率变动的通知》，“高尔夫”税目营业税税率降低为“10%”。
(二) 有关高尔夫球场项目立法用意分析
笔者认为，我国对于高尔夫球场项目作出禁止/限制性规定的立法用意主要出于以下三点考虑：
1. 防止挤占国家重点支持项目的资金（早期）
2011年4月11日，国家发展和改革委员会、国土资源部、国家旅游局等十一个部门发布《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》（下称“发改社会[2011]741号文”），对于高尔夫球场的规制做出了更具有可操作性的规定，“所有高尔夫球场一律不得占用耕地、天然林和国家级公益林地，占用的耕地和林地必须全部退出。”“对于占用耕地面积超过球场总面积50％的球场、在自然保护区或饮用水水源地保护区内建设的球场、非法围垦河湖影响防洪安全的球场、非法占用公共资源建设的球场，相关部门和地方政府要重点督办。”但是，该通知还规定，“对违法违规行为已完全纠正、整治措施全部落实到位的高尔夫球场，可由发展改革、国土资源、环境保护、林业等部门为其重新办理相关手续，并从新从高缴纳相关规费。”
（二） 海南省与国土资源部的合作
在对大量违规建设高尔夫球场项目查处同时，规范发展高尔夫球场的曙光首先在海南省建设国际旅游岛的过程中出现。2009年12月31日，国务院颁布实施了《关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》（下称“国发[2009]44号文”）第三条第（八）项规定，海南国际旅游岛建设，“在符合土地利用总体规划和城乡规划、不占用耕地特别是基本农田、有效保护森林和生态环境、维护农民合法权益并依法办理用地手续的前提下，科学规划，总量控制，合理布局，规范发展高尔夫旅游。”为了配套实施国务院该意见的规定，2011年4月11日，国土资源部与海南省政府联合召开新闻发布会，正式发布了由国土资源部制定的《贯彻落实<国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见>有关措施》，该文件指出，国土资源部将采取五项措施保障海南国际旅游岛重点区域、项目的用地需求。[4]其中第四项为“支持海南规范发展高尔夫旅游项目”。[5]
二、 中国高尔夫球场项目现状
（一） 中国高尔夫球场项目现状概述
1984年8月，中国第一家高尔夫球场开张，截止到2010年底，中国的高尔夫球场数量已经增加到几百家，我国境内（不含港澳台地区，下同）目前仅西藏尚未建有高尔夫球场。[3]对于中国高尔夫球场的具体数字，有多种说法。如，2011年6月20日出版的《人民日报》报道，从2004年至今，全国高尔夫球场从170家增至600家。而根据2011年4月出版的《朝向白皮书》（2010年度中国高尔夫行业报告），2010年我国营业中的高尔夫设施总数为395家，共8814个球洞，折合约490个18洞高尔夫球场。无论采用哪种数据，都可以看出，我国存在大量的高尔夫球场，其所供初学人员和爱好者练习打球的地方。一般有真草练习场和人造打击垫打位练习场两种。有些练习场还配有果岭区和沙坑区，供大家练习推杆、沙坑杆和短杆。”
依据美国GOLF20/20提出的定义:
“高尔夫设施包括标准和非标准高尔夫设施。一个标准高尔夫设施是指拥有至少一个标准高尔夫球场及其配套设施的高尔夫复合体”。[2]
三、 有关高尔夫球场用地的法规政策解读及立法用意分析
(一) 法规政策
通过梳理相关法规政策，笔者认为，目前我国对高尔夫球场用地的相关政策可以分为以下两类：
1. 禁止/限制性规定
早在1993年8月16日，国务院批转国家计委《关于加强固定资产投资宏观调控具体措施的通知》就规定，对不符合国家产业政策、资金来源不落实、建设条件不具备、市场前景不明的在建高尔夫球场，停缓建设，且不宜新建。
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在地方层面上，对于高尔夫球场不乏引导性规定，尤其是在国家层面对于高尔夫（球场）旅游出现政策上松动之后。以下以较为典型的海南省、重庆市、广东省为例。
2010年6月21日发布的《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》以及2011年2月1日海南省人大颁布的《海南国际旅游岛建设发展条例》重申了前述国发[2009]44号文关于“规范发展高尔夫旅游”的规定。
2004年2月26日，时任国土资源部副部长寿嘉华在国务院新闻办公室举行的记者招待会上表示，在2004年1月之前，经国土资源部共审批了10个高尔夫球场建设项目。而2004年1月10日《国务院办公厅关于暂停新建高尔夫球场的通知》（下称“国办发[2004]1号文”）出台之后，国土资源部再没有审批过一个高尔夫球场建设项目。也即，上述存在的大量高尔夫球场，基本上均为违规建设。
2. 防止占用耕地
由于高尔夫球场的占地面积大，不少地方建设的高尔夫球场存在大量占用耕地、林地的现象，这不仅违反了我国严格保护耕地的基本原则，而且严重损害了农民的利益，易引发社会矛盾，因此，国家层面的规定对于高尔夫球场建设占用耕地、林地持严格禁止的态度。
3. 防止污染与浪费资源
笔者认为，明晰我国对高尔夫球场用地的相关政策、分析法律风险及寻找投资机遇，须首先明确何为高尔夫球场，然而，目前各类法律文件和政策文件中均没有对
“高尔夫球场”、“高尔夫设施”等概念进行准确定义。
依据当前通过公开渠道检索的资料，笔者将相关概念含义总结如下：
“标准高尔夫球场”的定义，由美国GOLF20/20提出，并于2002年3月被PGA（美国职业高尔夫球协会）、USGA（美国高尔夫球协会）等七家相关权威机构通过，“是指任何包括不同的3杆洞、4杆洞和5杆洞的9洞或18洞拥有传统的长度和杆数的球场。9洞球场总长度至少为2600码，标准杆数不低于33杆；18洞球场的总长度至少为5200码，标准杆数不低于66杆”。[1]
本文通过介绍我国高尔夫球场建设的历史背景与现状和高尔夫球场相关概念，引出对于高尔夫球场用地相关法规政策、立法用意以及违规建设风险的梳理与分析，并在此基础上提出高尔夫球场用地法规政策亟待完善之建议。
关键词：高尔夫球场 高尔夫球场用地
一、 “高尔夫球场”定义及相关概念
广东省的高尔夫球场发展较早，上世纪九十年代初就出台了一系列规范高尔夫球场发展的相关规定[11]；在国办发[2004]1号文出台后，广东省政府出台文件对高尔夫球场项目进行清理[12]；国家层面政策出现松动后，广东省人民政府于2010年11月5日出台《贯彻国务院关于加快发展旅游业意见的若干意见》，“加快培育和发展高尔夫旅游等高端产品，打造广东高端旅游新形象。”

中国高尔夫球场用地法规政策回顾与展望
朱茂元 穆耸
摘要：2011年4月11日，国家发改委、国土资源部、国家旅游局等十一个部门联合发布《关于开展全国高尔夫球场综合清理整治工作的通知》，高尔夫球场问题一时成为舆论热点，违规建设高尔夫球场的案例频现报端。
在现有的法规政策环境下审视在建、待建高尔夫球场项目，以下问题必然引起地方政府和投资企业的关注和思考：我国对高尔夫球场用地的政策是什么？违规建设、运营高尔夫球场将面临怎样的法律风险？是否存在合法建设、运营高尔夫球场的可能性？
维基百科对高尔夫球场的阐释如下：“高尔夫球场（Golf
course）是进行高尔夫球运动时所需的场地。一个标准的高尔夫球场包括18个洞（Hole）。有的高尔夫球场仅有9个洞，也有的有27或36个洞。每个洞都有规定的杆数，称为帕（Par）。标准杆数为72杆。球场内有发球台、球道、果岭、长草、沙坑、水池等障碍组成。此外，有的高尔夫球场还会附带练习场地。”
2011年6月1日最新公布的《产业结构调整指导目录(2011年本)》，将高尔夫球场项目归为限制类项目。根据《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》第十八条的规定，对属于限制类的新建项目，禁止投资；对属于限制类的现有生产能力，允许企业在一定期限内采取措施改造升级。
根据笔者对若干典型省、市对于高尔夫球场相关规定的研究，北京市[6]、天津市[7]及上海市[8]等与国家层面的禁止/限制性规定基本保持一致。
2004年1月10日，国务院办公厅颁布国办发[2004]1号文，要求各地暂停新的高尔夫球场建设、清理已建、在建的高尔夫球场项目、规范已建高尔夫球场的运营（控制水资源消耗、保护环境），对于凡未经批准建设、擅自非法征占土地的，要依法进行处理。
2006年12月12日，国土资源部、国家发展和改革委员会发布《禁止用地项目目录（2006年本）》，高尔夫球场项目属于禁止用地项目。
1997年5月18日，中共中央、国务院颁布的《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》规定，禁止征用耕地、林地和宜农荒地出让土地使用权用于高尔夫球场等高档房地产开发建设。
根据1999年4月19日公布的《建设项目环境保护分类管理名录（试行）》，高尔夫球场被列为对环境可能造成重大影响的建设项目，应当编制环境影响报告书。
据有关报道，高尔夫球场耗水量惊人，在我国降水量少的北方城市，占地约100公顷的正式球场，日耗水量高达2000至3000立方米，且为保持球场碧草如茵，需经常性施化肥、农药，对土壤和地下水造成污染。[14]高尔夫球场对于环境的负面影响以及大量消耗资源，这也是国家层面规定对于高尔夫球场建设进行限制的重要原因。
2. 引导性规定
2007年9月12日，国家旅游局发布《关于进一步促进旅游业发展的意见》（下称“旅发[2007]51号文”），提出促进与现代生活方式紧密相关新兴旅游业态发展，其中就包括了高尔夫旅游。
2009年12月1日，国务院颁布《关于加快发展旅游业的意见》（下称“国发[2009]41号文”）的第二条第（八）项规定，“规范发展高尔夫球场”。
根据早期限制高尔夫球场建设的相关法律法规[13]，笔者认为，高尔夫球场建设受限的主要原因很有可能在于，上世纪九十年代初的宏观经济环境处于通货膨胀，而高尔夫球场项目被视为高档房地产开发项目，为了防止高尔夫球场等非必须性项目挤占国家政策支持的居民住宅等关乎国计民生项目的资金，国家层面的法规对于高尔夫球场的建设做出了限制性规定。
重庆市政府早期对于高尔夫球场建设持支持态度[9]；在国办发[2004]1号文出台后，重庆市政府出台文件对高尔夫球场项目进行清理[10]，但根据2006年4月10日公布的《重庆市人民政府办公厅关于市政协二届四次会议第0392号提案的复函》（下称“渝办议[2006]4号文”），重庆市并没有完全禁止在建、新建高尔夫球场，但要求“严格控制高尔夫球场的用地规模，严禁占用耕地、林地建设高尔夫球场，对风景区周围高尔夫球场建设应特别慎重，严禁在核心景区内建设”；国家层面政策出现松动后，重庆市人民政府办公厅亦于2010年12月17日出台了《重庆市“一带五区”统筹城乡旅游专项改革试验实施方案的通知》，“鼓励利用荒地、荒坡、荒滩、废弃矿山和可开发利用的石漠化土地，规范发展高尔夫休闲旅游项目……”。