预算的作用及缺点

一、单式预算和复式预算

（一）单式预算

单式预算是传统的预算组织形式，它是在预算年度内将全部的预算收入和支出汇列于单一的预算收支表格内，而不区分各类预算收支的经济性质。

在20世纪30年代以前，世界各国所普遍采用的是单式预算组织形式。当时西方各国信奉的是古典经济学派的经济理论。人们反对政府干预经济，主张缩小政府职能，压缩政府开支，在财政上提倡预算收支平衡，反对财政赤字。这在当时的历史条件下，单式预算组织形式对监督政府预算行为和控制收支规模，维持预算收支平衡起到了重要作用。

单式预算的优点是综合性强、结构简单、便于操作。它把全部的预算收支汇集到一个预算收支平衡表中，明确地、完整地反映财政收支活动的全貌。所以便于立法机构的审议和社会公众监督。但是，单式预算也存在着明显的缺点：（1）没有按经济性质的不同区分预算收支，因此就不能反映各项收支之间的对应关系，不利于经济分析和宏观经济调控。（2）各项收入加总和各项支出加总，然后进行总量平衡，看不出预算赤字是发生在哪个方面，容易掩盖了预算赤字的真实状况。（3）经常性收支和债务性收支混在一起，容易造成经常性支出和建设性支出的相互挤占，不利于考核预算资金的使用效益。正因为单式预算对应性弱、透明度低，不利于政府进行有选择的宏观经济调控和不利于经济效率分析这些缺点的存在，所以，不少的国家放弃了这一预算组织形式，转而采用了复式预算，或者对单式预算进行了改进。

（二）复式预算

1．复式预算的概念

复式预算是在预算年度内，把全部的预算收支按其经济性质的不同，分别汇编于两个或两个以上的预算。世界各国通常的做法是分为经常性预算和资本性预算。这里应该注意的是，各国复式预算的具体结构各有差异，各个分预算的称谓也不相同，即使是采用两式结构的复式预算，有的是截然分开，也有的是交叉使用。

2．复式预算的优缺点

复式预算相比于单式预算明显地存在着一些优点：(1)对应性强。在同一个预算年度内，把所有的预算收支按其不同的经济性质、不同的来源和用途，分别汇编于不同的收支对照表中，以特定的收入用于特定的支出，使收支之间保持稳定的对应关系。(2)透明度高。复式预算的各个分预算之间是相对独立的，一般不能相互混淆，资金不能相互挤占，自成一体，自求平衡。各分预算的年终结余或赤字明确，增强了预算的透明度，其结转要经过一定的规程，共同构成一个完整的预算体系。(3)预算结构清晰，便于分类管理和控制。复式预算把预算收支按经济性质划

分得具体、明确，这便于政府采取各种不同的预算政策，加强对各类预算收支的分类管理，有利于控制预算资金的流向和流量，也有利于对经常性支出不合理增长的制约和对资本性支出的“成本—效益”分析。

但是，复式预算也有一些缺点。这主要表现在复式预算的各分预算之间的划分标准上难以掌握。实行复式预算要求，对每项预算收支必须进行定性分类，以便于分别列入不同的分预算之中。这无论在预算管理，还是在技术处理上，都是有高标准要求的。从我国近十年的实践看，尚属一个难点。此外，复式预算自身对资本预算的规模没有量的限制，而资本预算有相当一部分资金是来源于借债。如果借口投资需要而大量举债，资本预算必然膨胀，容易造成国债规模失控。

3．我国复式预算制度的实行情况及其改进

长期以来，我国一直是采用单式预算组织形式。但自改革开放之后，随着我国市场经济的发展，国民经济的分配格局发生了巨大变化，国家财政也日益壮大起来。同时，国家对经济管理和财政管理提出了更高的要求。为了适应这种发展变化的要求，1991年国务院颁布了《国家预算管理条例》，规定从1992年起国家预算按复式预算编制。于是，财政部在1992年对我国的国家预算、中央预算和部分省市预算开始试编。1994年我国出台的《预算法》中规定，“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院规定。”

这就是说，我国从1995年开始，各级政府都要编制复式预算。虽然我国实行复式预算制的实施步骤相当缓慢，但从试行，到立法，再到全面推开，这本身就是预算管理和管理思想上的一种进步。目前，我国所采用的复式预算结构是两式结构：经常性预算和建设性预算。经常性预算收入是国家以社会管理者的身份取得的各项税收收入和其他一般性收入；经常性预算支出是国家用于维持政务活动、保障国家安全和社会秩序、发展各项事业、以及用于人民生活和社会保障等方面的开支。建设性预算收入是经常性预算结余、专项建设性收入；建设性支出是指国家预算中各项经济建设活动的支出。

我国实行复式预算有重要的意义和作用，主要表现在实行复式预算有利于健全财政职能，能够提高财政分配的透明度和强化预算约束机制，提高预算管理水平，对其他各项财经改革起到积极的推动作用。但是，我国现行复式预算制度在实行中还存在一些问题，主要表现在：(1)目前所实行的复式预算结构比较粗略，还不适应进一步加强财政预算管理的要求。(2)有些政府收支活动尚未反映在复式预算中，如各种专项基金。(3)不能有效控制债务规模。在建设性预算中，建设性支出基本上都是通过举债来弥补，而建设性支出需求是无限的，这样债务规模不好控制。

(4)目前的复式预算分类方法不够明了，难以考察其经济效益，还不适应市场经济的要求。

有鉴于此，我国财政理论界和实践界就现行复式预算提出了许多改进方案或完善我国现行复式预算的基本思路。中共中央《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出，“改进和规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算，并可根据需要建立社会保障预算和其他预算。”还有的主张，根据我国社会主义市场经济的建设进程和我国的财税体制已经进行了重大改革的情况，参照其他国家的做法，结合政府预算收支分类的改革，在现有复式预算

的基础上进行完善。其基本思路是：(1)仍然是两式结构，但把原来的建设性预算改称为资本性预算，即经常性预算和资本性预算。(2)经常性预算收入主要包括税收收入与非税收入。税收收入与原来的内容没有多大变化。非税收入主要包括行政性收费、专项收入、地方上解收入、其他收入。将地方上解收入不再单独作为一个层次反映。地方的上解上级支出作为地方上解收入的负项反映。经常性支出主要包括十个部分：即国防支出、行政管理支出、事业发展支出、社会保障支出、对外援助支出、专项支出、付息支出、其他支出、预备费、补助地方支出。(3)资本性预算收入主要包括三部分：即经常性预算结余、资本性收入（即非税收入中的基金收入、国有资产收益等）、债务收入。资本性支出主要包括两部分：即经济建设支出和环境保护支出。

(4)经常性预算不能出现赤字。为了控制债务规模，在资本性预算下列出债务收入的依存度和债务规模占GDP的比重两个指标。

二、增量预算和零基预算

（一）增量预算

从内容和计量上的差别作为依据来划分，政府预算可分为增量预算和零基预算。增量预算是指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新财政年度的经济发展情况和财政经济政策要求，加以计算和调整后而形成的预算。它与零基预算是对应的。事实上，零基预算通常只用于具体收支项目，还未成为一种确定的编制政府预算的一般方法。从世界各国的预算实践中看，无论是单式预算还是复式预算，主要仍采用增量预算法。至于其他各种类型的预算，有些是属于政府预算政策或管理方式方面的代名词，如国民经济预算、充分就业预算、通货膨胀预算、财政风险预算等；有些是某项或多项财政收支指标的测定方法，或预算执行情况的考核方法，如中长期预算、项目预算、行动预算、绩效预算等。我国的政府预算无论是单式预算还是复式预算，也主要是采用增量预算。同时在现阶段某些具体项目计划上也采用零基预算方法，并且其使用范围有进一步扩大的趋势。这与我国改革开放以来，合理地吸收和借鉴西方发达国家先进的预算形式和管理方法有关。

（二）零基预算

1．零基预算的基本概念

零基预算是指在编制年度预算时，不依以往年度的预算收支量为基础，对每个部门的工作计划进行全面地重新审核和测算，来确定各部门所需资金而形成的预算。理解这一概念要把握三点：（1）简单地说，零基预算就是在编制预算时一切从零开始。（2）严格地说，是指在编制年度预算时，对每个部门的工作计划进行全面审核，然后再确定各部门的资金量。也就是说，不仅对年度内新增任务进行审核，而且要对以前年度确定的项目进行审核。（3）在评估过程中，有的项目可能是一切从零开始；但大多数情况是对原方案做一些修订。

2．预算的基本要素