常见公文写作中存在的问题

公文基础知识讲座

市卫生局办公室童卉

一、什么是文种？文种的确定

文种是公文中具有共同内涵、共同使用范围、共同成文格式和最能体现公文内容、表现公文名称的基本分类单位。正确运用文种，是促进公文规范化的重要前提和基本保证。这就要求我们在行文时决不能随心所欲，必须根据行文目的、公文内容和行文关系以及发文机关的职权、每个文种的适用范围合理选择和确定文种。

国家行政机关公文处理办法规定，法定公文（即国家正式规定的公文）文种有13种：命令(令)、决定、公告、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要。

常用公文(在某些场合也可称作一般常用公文)是除法定公文以外的比较经常使用的公文。如：工作要点、计划、规划、方案、安排、总结、规则、守则、制度、便函、大事记、讲话稿、会议记录和非正式文件形成的调查报告等。

一般应用公文是指法定公文、常用公文以外的在某种情况下所使用的各种公务文书。如贺信、慰问信、证明信、咨询信、申请书、倡议书、聘书、贺电、慰问电、唁电、悼词、鉴定、考核材料等。

二、文种应用方面易出现的问题

日常工作中，文种运用上存在的问题一直很多，最主要表现在两个大的方面，即广义公文不分与法定公文不分。

广义公文不分指的是对法定公文和非法定公文分辨不清，不会正确使用。常见如向下级单位直接下发计划、总结、安排等情况。

法定公文不分指的是对法定公文的某些具体文种混淆不清，不会正确使用而错用文种的情况。法定公文比较庄重，格式要求严格，存在的问题也特别多。主要是：呈发不分，函呈不分，函发不分，报告请示不分，公告通告不分，通告通报不分，通告通知不分，通报通知不分，批复“批转”不分，批复决定不分，通报决定不分，批复“复函”不分，公函便函不分等等。今天主要谈以下几个常见的问题：

1、“呈发不分”而错用文种的具体表现

法定公文按行文关系和行文方向来分，主要分为上行文、下行文和平行文。“呈”一般指将公文呈报上级，通常代表上行文；“发”一般指将公文下发所属单位，通常代表下行文。上行文过去只有“请示”和“报告”两种，新法规增加的“意见”文种，也可用于上行文。所谓“呈发不分”，主要有两种情况：

(1)将应该呈报上级的公文错用了“通知”、“决定”等下行文文种，或者将“通知”、“决定”等下行文主送给上级机关。其结果，闹出了下级给上级发通知和作决定的笑话。

(2)将应该下发所属单位的公文错用“报告”、“请示”文种，或将“报告”、“请示”类上行文主送给了下属单位。其结果，闹出了上级给下级报告和请示的笑话。例如某单位主送下属单位的一份公文，标题是《关于对XX年财务决算情况审计的报告》。其规范的标题应为《XXX关于19XX年财务决算审计情况的通报》，如有必要可抄送上级机关。若从行文主旨来说确须向上级报告，可选用“报告”文种，但应主送上级机关。

2、“函呈不分”而错用文种的具体表现：

函呈不分的问题一直相当普遍，人们甚至习以为常。其问题主要表现在以下几个方面：

(1)不相隶属机关之间商洽工作，询问和答复问题不用函而错用“请示”或“报告。行文和受文单位双方没有直接隶属关系，按规定答复不相隶属相关的询问应该使用函，但行文单位却偏偏用了“报告”，也许以为对方机关级别高，以此表示尊敬。实际上，大可不必这样做。

(2)向无隶属关系的有关主管部门请求批准不用函而滥用“请示”和“报告”。这种滥用比前一种情况的错用要严重得多。

3、“函发不分”而错用文种的具体表现：

主要表现在通知和函不分而错用上。通知和函的适用范围以及各自所体现的行文关系本来是很明确的。通知的发文对象一般是自己的下级机关，不相隶属机关之间则用函行文。但在实际工作中却常常出现两者错用的情况。

4、报告和请示主要区别以及两者不分而错用的具体表现

报告和请示虽然同属上行文，但却有关明显不同的行文目的和要求，其内容迥然不别，是性质截然不同的两类文种。它们的主要区别：一是行文目的不同。报告大多以陈述情况为主，不要求上级批复；请示以请求批示或批准事项为主，要求上级批复。二是公文内容不同。请示可以围绕请求事项反映情况，陈述意见，说明理由，不排除含有一定的情况汇报，但报告中却不能夹杂请示事项，即便是内容复杂的综合性报告也不例外。三是规范性用语不同。如结尾用语，报告多用“以上报告如有不妥，请指示”，请示多用“当否(妥否)，请批复”等。四是成文时间不同。报告大多属于事后行文，为过去时(也有的属事中行文)；请示则纯属事前行文，为将来时，待上级批复后执行。

三、什么是行文关系？行文关系的确定

行文关系是各级机关及至各单位相互之间的组织关系和业务关系在公文运行中的体现。这种关系，或是领导与被领导、管理与被管理的上下级隶属关系，或是同等级别和不同等级别的非隶属关系。行文关系约束公文要遵循一定的方向和程序合理地运行。新《办法》规定，行文关系根据隶属关系和职权范围确定。据此，超越职权和违反隶属关系的行文是错误的。

1、违反行文关系的行文主要表现

违反行文关系的行文主要表现在：

(1)文种错用违反行文关系；

(2)党政不分违反行文关系；

(3)随意请报违反行文关系；

(4)乱抄滥送违反行文关系；

(5)其他违规行文违反行文关系。

2、违反行文关系的文种错用主要表现

违反行文关系的文种错用主要表现在前面说过的呈发不分、函呈不分、函发不分和批复“复函”不分等方面。

其中的函呈不分和批复“复函”不分势必导致不相隶属机关及至各单位之间错误请示和错误批复的泛滥，更应该引起重视。

3、党政不分的行文主要表现

党政不分的行文主要表现在：

(1)纯属行政主抓的工作错误地由党委包揽行文；

(2)党的机关公文主送行政部门或单位；

(3)行政机关公文主送党组织；

(4)非党政机关联合行文而党政混杂一并主送。

4、越级上报

新《办法》规定：“除上级机关负责人直接交办的事项外，不得以机关名义向上级机关负责人报送“请示”、“意见”、“报告”。请示“一般只写一个主送机关，需要同时送其他机关的，应当用抄送形式……”受双重领导的机关向上级机关请示，应当写明主送机关和抄送机关。“

5、乱抄滥送的下行文主要表现

(1)不分有无关系、有无必要，随意抄送上下左右诸多单位；

(2)把“请示”同时抄送下级机关；

(3)把向下级机关发的一般性公文，无必要地抄送上级机关；

(4)对受文单位领导一一抄送。

四、公文标题的撰制

1、公文标题主要特征、结构形式或撰制要求

公文标题是标明公文主旨或事由的概括性题目名称，除会议纪要外，一般由发文机关(即行文单位名称)、公文主要内容(即事由)和文种三部分组成也可称作公文标题的“三要素”。公文标题是个名词性偏正词组，而不是句子。其一般构成形式可表示为：发文机关＋关于＋事由＋的＋文种。这样组合后，其语法结构的特点是：文种为中心词，发文机关和事由共同充当文种的限制成分。公文标题是公文的“眉目”，它不仅要揭示公文的主要内容，而且要便于阅读、管理和使用。拟写公文标题应该做到：结构完整，事由明确，文种恰当，语言规范，文字简洁，文题相符。

（1）公文标题中的“三要素”能否省略？在什么情况下可以省略？撰制时应如何把握？