当前我国保健食品市场存在的问题与监管对策_耿莉萍

第31卷第3期2013年5月食品科学技术学报Journal of Food Science and TechnologyVol.31No．3May 2013文章编号：2095-6002（2013）03-0007-06引用格式：耿莉萍．当前我国保健食品市场存在的问题与监管对策．食品科学技术学报，2013，31（3）：7－12．GENG Li-ping．Problems of functional food market and supervision countermeasures in China．Journal of Food Science andTechnology ，2013，31（3）：7－12．当前我国保健食品市场存在的问题与监管对策耿莉萍（北京工商大学经济学院，北京100048）摘要：当前国内保健品市场制售假冒伪劣产品、虚假宣传保健品功效和用欺诈方式高价出售产品现象较为严重，加之市场监管薄弱，使保健品的食用安全存在极大隐患，降低了消费者信心，也影响到了保健食品产业的可持续发展．从宏观上加快保健品安全、监管相关法律法规的制定与颁布，完善包括保健品在内的食品安全监管体制和责任追究制度，加大保健品市场的监管与对违法企业与责任人的惩处力度；从微观上加强对保健品广告的审查，加强对市售保健食品质量的日常检测，进行消费者教育，是改善保健品市场混乱状况，促进保健品产业健康发展的重要措施．关键词：保健食品；市场监管；虚假宣传；假冒伪劣产品中图分类号：TS201.6；Ｒ155.5文献标志码：A 收稿日期：2012-07-05基金项目：国家自然科学基金应急项目（71141017）；中国工程院重大咨询项目（中国食品安全现状、问题与对策研究专题：食品安全与食品工业发展战略研究）；北京哲学社会科学流通业研究基地项目（JD-Y-2013-01）．作者简介：耿莉萍，女，教授，主要从事流通与消费问题研究．保健食品（简称保健品），是介于普通食品与药品之间的一类产品．我国对保健食品的定义是适合特定人群的、具有调节机体功能的食品．保健食品可分为两大类，一类是具有特定保健功能，主要是具有调节机体的功能（如增强免疫力、抗疲劳、调节血脂、辅助降血糖、改善睡眠、养颜、减肥、抗衰老、健脑益智等），而不以治疗疾病为目的，并且对人体不产生任何急性、亚急性或者慢性危害的食品；另一类是营养补剂，用来补充人们从食物中难以获得或者获得的量不足、同时又是人体健康所需要的营养成分，如补充维生素、矿物质和各种微量元素等的食品．总之，保健品的主要功效是调节机体功能和促进人体健康．伴随人们生活条件的改善与健康意识的增强，保健品逐渐纳入城市居民（特别是处于亚健康状态的人群和中老年人）的日常消费，人们希望通过服用保健品以达到摆脱亚健康状态、强身健体、预防疾病甚至延缓衰老的目的．近年来，伴随我国人口老龄化速度的加快和居民亚健康状况的日益严重，国内保健品市场迅速扩大．据统计，2000—2010年，国内保健食品行业年均增速均超过两位数，2010年更高达20.75%，同年国内保健品行业的产值已经达到1100亿元人民币，比2005年翻了一番［1］．但是，目前我国保健品市场环境、消费安全却令人担忧．1目前我国保健品市场状况与主要特点1.1夸大保健品功效的广告宣传十分普遍为了扩大销售从而获取更多的利益，保健品的生产者与销售商往往利用夸张的广告宣传诱导人们消费．考虑到我国保健品的消费对象主要是中老年人群，保健品广告宣传就专门针对这一人群的健康问题．由于许多老年性疾病如高血压、高血脂、心脑血管病、糖尿病等无法完全治愈，就给了保健品夸大其功效宣传的空间．在国内正规出版的报纸上，经常可以看到“纳豆激酶两小时化开浑身血栓”、“服用某保健品，高血压不吃药降压又稳压”等极富诱7惑力的广告词；广播中的健康栏目，也常有“医学专家”向公众推荐保健品，还会让一些“老病号”出来现身说法；此外在公园、社区、医院等公共场所向公众散发的含有不实宣传不计其数的保健品小广告……总之，大部分广告宣传都在以各种方式极力夸大保健品的功效，以诱使消费者购买．1.2一些销售商以特殊的营销方式进行欺骗式销售目前，我国城市中保健品的销售方式大多带有明显的欺诈倾向．越来越多的保健品是通过电话和大型健康咨询会进行销售，绕过了政府相关部门的监管．电话销售员经常假冒保健医师，以关心老人健康为名打电话与老人聊天，“问寒问暖、了解病情”，然后以高价向老人推销保健品（或者假药）．一些人（即保健品生产者或相关利益方）假借某某医学研究会、保健学会或是编造一个根本不存在的医学机构，租一个礼堂举办大型健康咨询活动，以免费为参会者“体检”为名，向中老年消费者推销保健品，并由此获得中老年人的电话，以后变着花样骗取他们（特别是独居老人）的钱财．据搜狐网2012年6月2日报道：“一位8旬离休老干部，两年内，被芜湖一家健康咨询中心骗购保健品25万元，其中13万元尚欠货……”这种近年来兴起的“会议营销”（即通过针对目标顾客依次提供陪护服务、文娱活动、消费培训和现场促销等一系列经营行为，最终达到产品销售目的）的销售模式，估计年销售保健食品总额达200 300亿元，其市场份额仍在逐年提高［2］，但目前尚处于监管的盲区．1.3一些生产者制售假保健品由于在保健品供应商与消费者之间存在着信息不对称，保健品真实的质量只有供应商自己知道，而普通消费者无从知晓．如果对保健品的广告监管不严，又默许上述电话与会议营销方式的存在，在缺乏监管的情况下很难辨识保健品的真假．如果说保健品只不过是些淀粉之类无害的物质，没有任何功效，老人只是损失点钱财，但危险的是不论单纯服用真假（无害的）保健品，都可能耽误治疗，使患者病情更加严重．更令人担心的还有用药品冒充保健品的，即在保健品中加入化学成分（如大剂量降糖药、降压药等），在没有任何医嘱的情况下长期服用，其毒副作用必定会对患者的健康和生命安全造成危害．1.4不法销售商以虚高价格骗取老年消费者钱财非正规渠道销售的保健品，即使不是假货，销售者也往往会以一个虚高的价格卖给老年人．因为，老人（特别是独居高龄老人）往往因行动不便，家中儿女不在身边，无从获得该保健品的真假及价格的信息；又因为多数老人治病心切，对保健品的推销者缺乏防范意识，用了高价保健品后发现对自己的病没有任何效果，多数老人也会认为自己的病就是难治，买保健品本来就是试试看的，因此不会去投诉或举报销售者．摸透了老人的心理，推销者往往以进口产品、高科技制品、新产品、具有特殊功效等“原因”要求老人支付极高的价格，并以买三送一或送二等为诱饵尽可能让老人更多的购买．目前城市当中中等收入以上的老人，每个月花上千元甚至几千元吃保健品不在少数．但事实上，多数保健品不值推销者向老人出售时那么高的价格．此外，还有保健品生产者用一个批号生产多种产品、伪造批准文号、将问题产品更换名称或包装再上市、普通食品套用保健食品批号，甚至用国产保健品冒充进口保健品等其他市场乱象．2国内保健品市场混乱的原因2.1生产经营者过度追逐利益，缺乏职业道德与社会责任感生产者与经营者超越道德底线，违法制售假冒伪劣产品或以夸大其效果的虚假宣传、欺诈式销售方式等手段获取不义之财，已不是保健品行业特有的现象．可以说，这是目前我国商品市场和服务市场环境中的一个普遍现象．从媒体的相关报道中，我们不难发现农副产品、加工食品、药品，服务业中餐饮、旅游、金融、保险等，生产者与经营者都存在着以各种方式坑害消费者的现象．这说明我国市场经济发展过程中，包括个人、企业、甚至包括政府部门在内的全社会的价值标准已经发生了很大改变．人们判断个人与企业是否成功，往往更关注结果（如个人和企业是否挣到了钱），而不太关注过程（即以何种手段与方式挣到的钱）．于是有一部分企业为了在市场竞争中取胜并获得更大的利益，就会不断地挑战法律和道德的底线，甚至不择手段．更为严重的是如果一部分企业因违规甚至违法生产与经营获得了利益和竞争力，市场就会依经济学上“劣币驱逐良币”的原理使负有社会责任感规范生产的企业难以生存．当市场环境被搞乱以后，消费者就无法判断哪个企业是守法生产的，哪家企业的产品是安全的，最终全社会都将为此付出代价（消费者付出健康与金钱的代价，社会也将不得不增加监管的成本）．所以目前包括保健品在内的食品安全问题频发，实质是国内市场环境不完善、企业与个人诚信8食品科学技术学报2013年5月缺失的集中表现．2.2市场准入门槛过低据中国产业发展研究网发布的数据表明，截止到2009年底，全国保健品生产企业5300多家，规模普遍偏小．有调查显示，投资总额在1亿元以上的大型企业只占1.45%，投资总额在1亿元以下5000万元以上的中型企业占38%，投资在5000万元以下100万元以上的企业占6.66%，投资在100万元以下10万元以上的小型企业占41.39%，投资不足10万元的作坊式企业占12.5%［3］．这表明，我国保健品的生产企业中，中小企业占绝大多数，大型企业较少．由于保健品是一个有着巨大潜力的市场，近20年来吸引了大量的投资者和生产者涌入．保健品行业发展速度虽然很快，但是市场准入门槛过低，生产者过于分散，使监管成本高、难度大．目前，一些企业诚信缺失、道德滑坡，行业小、散、乱已经严重制约了保健品整个行业的健康发展．进行企业整顿，提高准入门槛，规范企业行为已刻不容缓．2.3市场监管薄弱保健品市场监管相对薄弱甚至存在监管盲区，是保健品市场混乱的又一重要原因．而监管的薄弱又有其客观和主观两个方面的原因．从客观上讲，一方面与粮食、肉蛋奶、蔬菜、水果等食品相比，保健食品消费人群有限，服用量小，不易出现恶性食品安全事件，故各级政府都将有限的监管力量主要集中在保障大类食品安全上，客观上造成保健品市场监管薄弱；另一方面保健品的质量问题短期内很难从消费环节反映出来，消费者服用保健品对健康是否有所帮助本来就是很难确定的，所以即使购买了无毒无害也无益的保健品，消费者往往在感觉作用不明显时便不再购买，一般不会去投诉，因此难以引起媒体的关注和监管部门的注意．至于用欺诈的营销方式骗取消费者钱财，由于信息不对称，消费者很难感觉到这一点．从主观上讲，首先，由于政府监管力量不足、监管技术滞后、监管成本高，监管部门对保健品市场往往实行的是被动式监管．通常只有当媒体曝光后，政府监管部门才会对问题产品实行下架，对问题企业实施停产整顿和查处，并对市场上的同类产品进行质量普查．而对保健品生产与市场的日常监管却缺乏主动性与制度性．其次，目前国内尚缺乏健全的药用植物保健功能的评价体系，企业往往仅根据产品所含的成分来推测其生理功能，在广告中也经常会按中药的功效加以宣传，这一方面会误导消费者，另一方面也使监管部门缺乏规范保健品企业广告宣传的具体标准．再次，各政府部门监管环节划分过于僵化，导致市场既存在重复监管也存在监管真空．虽然，今年“第十二届全国人大”开过以后，中央政府已经组建了国家食品药品监督管理总局，对包括保健食品在内的食品药品实行统一监督管理，但是目前地方食品药品监督管理体制改革才刚刚开始［4］．以往保健食品行业的监管一直是由各个部门分段监管，即产品审批及广告审批职能归食品药品监管部门；生产企业产品质量的监督职能归质监部门；流通领域的监管职能归工商部门；保健品生产企业卫生许可证的发放归卫生行政部门，农业、质监、卫生、工商等职能部门都拥有食品安全检测检验设备．这种“马路警察各管一段”的监管方式，各监管部门间看似分工明确，但未建立起行之有效的互通机制．发现问题协调困难，从而导致监管的缺位、多头管理、交叉管理同时存在，大大降低了监管的效率，并造成监管资源的严重浪费．此外，即使我们拥有了完善的法律法规体系，中央政府在保健品安全监管上有着明确的目标与措施，地方政府在执行监管时仍然有可能与中央政府进行博弈，在监管与不监管、监管力度的大小、对违法企业的惩罚力度等方面选择最有利于自己的行动，必要时甚至袒护违法生产和存在安全隐患的企业与个人，以使监管流于形式．2.4政府对违法者惩处过轻远未起到震慑作用国内保健品市场的混乱局面，与对违法企业惩处过轻有直接关系．事实上我国在2003—2009年对保健食品安全与管理就制定和颁布了多部法律法规（虽然还需要进一步完善），如《保健食品检验与评价技术规范》（2003年版），2005年7月1日，颁布实施了《保健食品注册管理办法》；2005年8月，颁布实施了《直销管理条例（草案）》和《禁止传销条例（草案）》；2005年7月，国家食品药品监督管理局颁布了《保健品广告审查暂行规定》，其中明确规定了广告中禁止出现的有关内容（如不科学的表示功效的断言或保证；不得利用国家机关及其工作人员名义或利用医药科研单位、学术及医疗机构或专家、医生、患者等名义和形象作证明；不得宣传治疗作用，使用与药品相混淆的用语……），为规范保健食品的命名，确保保健食品名称的科学、准确；2007年5月政府出台了《保健食品命名规定（试行）》；2009年6月1日，国家颁布实施了《食品安全法》．但是由于对违法者过于宽容，违法行为成本过低，大9第31卷第3期耿莉萍：当前我国保健食品市场存在的问题与监管对策量的法律法规并没有对企业违法行为起到多大的约束作用．对于保健品广告违规，通常只做停播、停止刊登和少量罚款的处理；对保健产品不合格一般也只是做下架、停售、企业停业整顿和少量罚款的处理，既没有产品召回制度，也很少有取消产品批准文号，吊销生产许可证和按其销售所得数十倍以上罚款的严厉处罚．从经济学的意义上讲，如果违法的成本过低甚至低于守法的成本，企业违法就成为必然．因此，加大对违法行为的惩罚力度，不仅可以抑制违法行为，而且是降低监管成本提高监管效率的有效方法．3保健品市场混乱产生的不良后果3.1直接威胁消费者健康保健品的主要功能本应是增强体质、防病或改善亚健康的状况，不可能根治那些医学上目前不可能治愈的疾病．但是由于保健品的供给与需求方之间存在着严重的信息不对称，消费者无法知道保健品真实的质量与功效，往往只能听信权威媒体上广告宣传．如果对保健品广告监管不严，在主流媒体上广告中存在大量夸大保健品功效的虚假宣传，就会严重误导消费者（特别是一些老年消费者），当消费者改用保健品代替药品，就会延误治疗或加重病情．另外，如果长期服用企业擅自添加了化学成分的保健品，可能会造成患者过量用药产生对身体的毒副作用等更为严重的后果．总之，保健品市场混乱最严重的后果就是危害消费者健康乃至生命安全．3.2影响消费者信心市场上充斥大量对保健品功效虚假宣传的广告，生产者制造与销售低质量甚至是假保健品，大量带有欺诈性质不规范的销售方式，媒体上代表不同商家利益的“专家”对保健品的褒贬评价，以及保健品监管标准的缺乏与政府监管的不到位，都使越来越多的消费者对国内保健品的消费失去了信心，消费者不知道在选择保健品时应该相信哪位专家、哪个标准、哪个企业、哪家销售商．为此，一部分消费者干脆不再消费保健品，另有一部分消费者转而从国外购买保健品．3.3影响国内保健品市场的健康与可持续发展保健品市场混乱的环境如不进行及时和彻底地整顿，我国保健品市场将难以健康发展．随着我国居民收入水平的上升，国民保健意识的增强，保健品市场本应成为居民食品消费具有巨大增长潜力的领域．2012年我国保健食品的产值已经达到2800亿元［5］．据估计，营养保健食品市场的销售规模已经超过6000亿元，按照国家《食品工业十二五发展规划》对营养与保健食品制造业的预测，到2015年，中国营养与保健品的产值将达到10000亿元，年均增长达20%［6］．但是如若对不法生产、不规范的宣传和欺诈性的销售等市场混乱局面整治不利，将会严重抑制消费者对国内保健品的消费，中国保健品市场最终也会很快被国外生产商与经销商所蚕食，国内婴幼儿奶粉市场发展中的教训值得记取［7］．4加强保健品市场监管的措施4.1要加快保健品安全、监管相关法律法规的制定与颁布为应对我国食品安全的严峻形势，继《中华人民共和国食品安全法》颁布实施之后，目前国家食品药品监督管理局也在加快与保健食品监管相关的法律法规的制定．《保健食品功能范围调整方案（征求意见稿）》、《保健食品监督管理条例》（草案）目前正在征求社会各界的意见；新的《保健食品注册管理办法》、《保健食品原料安全标准》、《保健食品广告审查办法》和《保健食品广告审查发布标准》等一系列重要的法规文件也将陆续出台．整个保健食品行业的法规管理正在趋于严格．特别是近期将要出台的《保健食品监督管理条例》，将涉及保健食品的产品审批、生产经营和市场监管等各个环节，这将会使市场的监管真正做到有法可依，并具有现实的可操作性．4.2改革完善包括保健品在内的食品安全监管体制，并建立责任追究制度从发达国家食品安全监管的实践看，食品安全监管横向配置的一个明显趋势是规制机构的专业性和独立性，即由多部门联合监管模式向独立监管模式转变［8］．我国成立国家食品药品监督管理总局，并逐渐形成从中央到地方直至村镇上下贯通，从农产品生产、加工、流通到消费涉及食品全产业链的“综合型”的食品安全监管体制．其目的就是要通过整合职能与机构、整合监管队伍与技术资源［4］，改变目前食品安全监管环节过多、监管力量分散，各地区之间和食品产业链上下游之间监管难以协调等难题，最终实现食品安全监管能力与效率的全面提升．食品安全是关乎全体国民生命安全与健康的大事，各级政府负有重要的监管责任．因此，从法律法规的制定上，要明确各级政府监管机构与相关责任01食品科学技术学报2013年5月人的职责，建立食品安全责任追究制度，用以约束各级政府的执行监管，以防止其不作为．2012年7月国务院发布的《关于加强食品安全工作的决定》，除了规定食品企业法人代表的食品安全负首要责任以外，还明确将食品安全列入地方政府年度绩效考核项目．这种中央政府对地方政府在食品安全监管问题上的强约束，意在迫使各级政府监管机构发挥主观能动性履行自己的监督职责．4.3要加强对保健品广告的审查，杜绝虚假宣传要治理保健品市场的乱象，首先要把住广告宣传关，一定要杜绝虚假宣传．政府监管机构要重点监督主流媒体（特别是老年报、参考消息、广播、电视、晚报等老年人比较信赖且受其影响比较大的媒体），要按照《保健食品广告审查办法》严格把关每一则广告，对于擅自更改已经审查过的广告，而且违反广告用语有关规定夸大产品功效进行虚假宣传的企业与媒体，都要追究相关责任，并给予严厉的处罚．只有严把广告关，才能让消费者科学、合理的使用保健品，并避免上当受骗．4.4加大保健品市场的监管与对违法企业和责任人的惩处力度研究表明，企业违法生产的概率取决于违法生产的潜在利益、监管的力度和违法处罚力度［9］．保健品违法生产的潜在利益比一般食品要大（一方面违法生产利润大，另一方面即使违法生产也不易出现恶性安全事故而被查处），企业违法生产与销售的冲动也大，加强监管是必要的．但是，面对目前国内保健品行业存在大量企业违规、违法的现实，加大监管力度必将大大增加监管成本．而加大对违法企业与个人惩处的力度，让违法宣传和制售假冒伪劣保健食品的企业与个人付出其违法收益数十倍甚至几百倍的经济代价，严重者还要让其承担刑事责任，并令其永远退出保健品生产经营领域，用增加违法成本抑制企业的违法行为，可降低监管成本，提高监管效率．此外，对会议营销这种新的保健食品营销方式必须设法进行监管，不能让其成为监管的盲区．如果目前仍难以实现监管，建议暂时禁止这种营销方式．因为按我国目前的市场环境，如果失去监管，欺诈消费者的现象将必然发生，允许会议营销，某种程度上讲意味着默许欺诈式销售．4.5要加强对市场上销售保健食品质量的日常检测加强对市场上销售的保健品的抽检，是监测进而保证保健品质量的有效方法．对于药食两用直接可食用的中药材类保健品，工商部门要对农产品批发市场、农贸市场销售的产品质量进行重点抽检；对于加工成片剂、胶囊、液态饮品的保健品，要求生产厂家在产品出厂前进行质量自检，工商部门要对超市、保健品专卖店和各大批发零售网站销售的保健品进行不定期的抽检；还要设法通过消费者对电话、广播和电视直销、会议营销等方式进行销售的保健品进行质量检测．各城市要向广大消费者公布监管部门和相应检测机构的电话，以方便消费者的投诉和对可疑产品的检测．此外，针对目前对包括保健品在内的食品检测成本过高的情况，地方财政应对食品质量检测机构进行必要的补贴，以降低企业对产品质量检测和消费者参与食品质量监管的成本．4.6教育消费者学会保护自己1）要利用媒体（如广播、电视的一些生活类栏目）让真正的营养学专家向公众介绍各类保健品的成分、功效与正确的使用方法，从而引导消费者正确的使用保健品．2）消费者协会要向消费者普及广告法律常识，增强消费者识别虚假广告的能力和维护合法权益的意识．消费者报、消费日报、法制报、晚报的相关媒体，应经常将骗子不断翻新的骗术公之于众，让消费者提高警惕，防止受骗上当．3）消费者协会与法律部门要提供消费者投诉与维权的便利，鼓励消费者在自己权益受到侵害时积极投诉，由此形成全民参与监督的社会氛围．国务院办公厅在今年5月3日下发的2013年食品安全重点工作安排的通知中，已将开展保健食品专项整治列为今年食品安全的重点工作［10］．5月16日国家食品药品监督管理总局召开了保健食品打“四非”专项行动新闻发布会，向媒体介绍总局保健食品打“四非”专项行动的总体部署和具体安排．此次打击对象主要针对保健食品非法生产、非法经营、非法添加、非法宣传等违法违规行为．在生产过程中偷工减料、掺杂掺假或者不按照批准内容生产保健食品；以会议、讲座等形式违法销售保健食品；在生产减肥、辅助降血糖、缓解体力疲劳、辅助降血压等功能保健食品中非法添加药物；宣称保健食品具有疾病预防或治疗作用；不按照保健食品广告审查内容发布广告等［5］行为，均在此次重点打击与查处之例．此次将持续4个月的专项整治行动，必将为净化国内保健品市场起到积极的作用．总之，只有政府严格监管、企业加强自律、消费者以举报的方式配合政府监管，我国保健品市场才11第31卷第3期耿莉萍：当前我国保健食品市场存在的问题与监管对策。