人防工程规划与城市地下空间开发利用

人防工程规划与城市地下空间开发利用2003-06-13上午10:39:12

（广州建设报）点击数：55

广州市人民防空办公室梅其岳

一、概述

人民防空工程是城市建设、发展利用地下空间的重要基础设施，可以从整体上增强城市综合发展能力和防护能力，使城市具有平时发展经济、抗御自然灾害，战时防空抗毁、保存战争潜力的双重功能。人防工程建设与城市地下空间开发利用密切相关，通过合理规划，相互整合，可以达到最有效、最合理利用地下空间，更好地发挥“三个效益”（经济效益、社会效益、战备效益）。

１、人防工程建设和规划

⑴人防工程：

主要是地下工程，可以充分利用天然岩土体作为防护体，提供掩蔽条件，达到有效的防护目的。人防工程一般分为单建式和附建式（或称结建式），地铁及其他地下工程兼顾人防的，不属于此两类，不妨称为兼顾式。人防工程一般都位于地面标高±０．００以下，因此属于地下空间范畴。人防工程的建设就是开发利用地下空间，发挥地下空间资源的防护潜能，提高城市的综合防灾抗毁能力。

⑵人防建设要与城市建设、发展相结合。人防工程建设主要是对城市而言，因为城市是现代社会经济发展、人口活动的主要载体，是区域的政治、经济、文化活动中心，必然是敌方战争空袭的主要目标，因此是空袭和反空袭（防护）的主要发生地。人防建设主要是保护城市的人民生命和财产的安全，因此要与城市建设、发展相结合。结合民用建筑修建的防空地下室是我市迄今为止数量最多、分布最广的人防工程，是构成人防工程的主体部分。防空地下室跟着地面建筑走，是与城市建设结合最紧密的部分，不仅充分体现了人防建设与城市建设、发展相结合的特点，还体现人员能就近掩蔽、人防工程与城市人口分布均衡、协调的特点。人防公共工程的建设则起着合理调整和优化人防

工程布局和结构的作用。其他类型如指挥工程、医疗救护工程、专业队工程和配套工程等人防工程建设，也要充分体现与城市功能布局、人口分布、重要目标分布相协调的特点。这些要求和特点在人防工程规划中加以整合并得到体现。

⑶制定规划，有序开发；完善设计，有效利用。人防工程建设要以人防工程规划为依据，人防工程规划以《城市规划法》、《人民防空法》和《人民防空工程战术技术要求》为依据，按照国家对不同城市实行分类防护的要求及城市的政治、经济、军事目标分布现状和发展规划，确定人防工程的总体规模布局和各项工程的防护等级。人防工程规划作为与城市总体规划相配套的专业规划，纳入城市总体规划，城市总体规划应当符合城市防护等要求。人防工程规划经批准后，是城市人防建设和管理的一个法规性文件。通过落实人防工程规划和建设计划，建立人防工程体系，并实现地下空间的有序开发和有效利用。

２、城市地下空间开发利用

随着城市人口的膨胀和其他要素的集聚，地面上建筑、设施日趋饱和，城市上下水、暖通、电气、煤气、通讯等管线和地铁、公路等交通设施已向地下发展，大型地下街、地下停车场也建在地下，节省了大量的地面土地资源。城市的地下空间作为城市建设的宝贵资源，其作用日益突出，会是２１世纪城市建设的重头戏。城市地下空间的开发和建设，可以增强城市防空防灾功能，也利于建设生态城市。现代城市建设中，因缺乏合理配置而产生的环境污染、噪声污染、交通拥挤、热岛效应等问题，严重影响了城市的综合功能，影响了可持续发展。而地下空间的开发，既兼顾人防需要，有利于防空战备，又通过与地面建筑合理配套和协调，高效利用地面土地资源，有利于增强城市的抗震防灾功能和生态效能，从而大大提高城市的综合抗毁防灾能力，促进城市的可持续发展。因此加强城市地下空间的开发利用，已成为城市建设新的发展方向。

⑴城市建设资源：

城市规划区内可利用地域范围的地表区域、地下空间、地上空间、水域、山地等，可统称为“城市建设资源”。作为资源，总是有限的，存在合理开发和有效利用问题，通过规划、建设和管理来实现最佳效能。首要问题是规划，没有规划或规划不当就是建设资源的浪费和使用管理的不便。城市规划，不光有

地表、空间规划，也要有地下空间规划，充分利用地上、地表及地下的空间资源，做到有序有效利用、阶段性开发。

目前的规划主要考虑地表区域布局问题，而对于空间及地下空间考虑甚少，尤其是对于浅层及深层地下空间，尚未列入规划范畴。对广州市而言，需要开展城市建设资源总量评估、开发程度评估，编制开发规划纲要，从而为地下空间规划创造条件。

⑵四维规划：

规划除了三维空间之外，还应考虑第四维，即时间，称之为“四维规划”。

地表区域的规划，只能称为平面规划，即二维规划；加上立轴，即考虑地上空间及地下空间，才是三维规划。实际上，规划还应考虑时间因素，因为建设有个轻重缓急或者阶段性问题，不能简单地认为把建设资源用足就是用好，一定要为今后的发展留有足够的空间，因此“四维规划”就是体现可持续发展的可持续规划。

当前，经济发展、技术进步和社会需求（地铁、地下街、地下商场、地下仓库、地下车库、人防工程等）的强力推动下，以城市地铁建设和人防建设为主体的地下空间开发呈现良好的发展势头，为了避免地下空间资源的浪费或滥用，亟需进行统筹规划，尤其需要相关的法律法规加以保证。

规划一旦失误或不周，就是败笔，后遗症久远。如果前序规划成为后序规划的障碍，成了约束因素，对于没有完成历史使命的已建建筑物，不是挥泪摧毁就是无奈迁就，前者是一种浪费，后者是一种制约。尤其对于地下空间，如果规划不周或开发不当，其处理、改造的难度远大于地面建筑，造成的损失也会更大，更不用说无序开发或滥用。因此动态的四维规划显得尤为重要和迫切。

⑶城市地下空间：

城市地下空间是指位于市域地面标高±０．００以下直至地心的地下部分，但限于技术及经济因素，目前人类开发利用的都是较浅层地下空间。地下空间

开发利用应与地面及地上空间有机结合，从而完善地面的建筑布局和建筑功能，还应体现环境保护、土地资源保护和可持续发展等要求，因此需要解决：

（一）保护和改善城市生态环境，

（二）科学预测城市发展需要，

（三）照顾当前和兼顾长远相结合，

（四）实行竖向分层立体综合开发，

（五）坚持横向相关空间互相连通，

（六）体现地面建筑与地下工程协调配合等问题。

地下空间开发一般用作：１、人防工程（坑道、地道、掘开式）；２、基础设施（如共同沟）；３、交通设施（如地铁、地下街、地下停车场）；４、商业设施（如地下商场）；５、能源设施（如地下电站厂房）；６、水利设施（如引水洞、导流洞、泄洪洞、蓄水池）；７、地下文化、娱乐、体育设施；８、地下研究、实验设施；９、地下工厂；１０、其他设施（地下综合体、应急给水池、地下消防通道及其他防灾设施等）。

⑷弥补地面规划之不足：

由于市域版图形状、自然地形、地貌及地物等因素影响，往往制约城市的规划建设布局，结合城市地下空间规划，就可以弥补地面规划的不足。如广州市从北部进行中心城区，受到白云山系的制约，在下塘西一带形成交通线网瓶颈，这在地面规划上陷入矛盾，如果结合地下空间开发利用，此处通过发展地下交通体系（不在山中开路、开洞，不破坏生态与环境，而是造地下公路，可以纵、横交通）来解决，配合地面交通网络，形成立体交通体系，就是较好选择。发展地下交通体系，制约因素较少，不受地面地理条件影响，主要受地质条件（特别是不良地质条件）影响，但这在技术上是可以解决的，因此可以全方位展开。对于开发成本这一经济问题，若综合考虑，既有提供地下使用空间的交通效益和经济效益，又有兼顾防护空间及地下人防干道的战备效益，以及减少地面生态破坏的环境效益，其效益还是可取的。可以成熟一步，发展一步，但首先要做好规划。

合理利用地下空间，可以在旧城改造方面拓展思维，打破旧的拆、迁模式（旧城拆迁，往往也在破坏了原有的人气）及拆迁与文物保护方面矛盾，能合理解决新老建筑结合和功能拓展，并为地面创造了开敞空间，符合现代城市建设紧凑化（通过立体化规划和建设，提高小范围空间容量来解决）及人文关怀新的理念。

此外，广州市大力发展汽车工业，城市汽车拥有量迅猛增加，需要足够的道路及停车场所，地面用地已不足以支持，这也需要大力开发利用地下交通道路及地下停车场。

３、城市地下空间开发兼顾人防需要

⑴法律规定：

城市地下空间开发兼顾人防需要，这是法律法规的要求，体现平战结合的原则。

《人民防空法》第十四条规定：

“城市的地下交通干线以及其他地下工程的建设，应当兼顾人民防空需要”。

根据《城市规划法》和《人民防空法》规定，编制城市总体规划应当符合人民防空建设和其他防灾要求，人防工程规划纳入城市总体规划。城市地下空间规划也是城市总体规划的组成部分，建设部《城市地下空间开发利用管理规定》规定：

“城市地下空间的开发利用应贯彻统一规划、综合开发、合理利用、依法管理的原则，坚持社会效益、经济效益和环境效益相结合，考虑防灾和人民防空等需要。”

⑵具体要求：

城市地下空间规划要充分考虑城市平时防灾和战时防护的需要，城市的地铁、地下街、地下商场、地下停车场、地下综合体等大型地下项目的规划、布局、选址必须符合城市总体防护需要，在设计、建设到使用、维护管理各阶

段，按照国家的有关标准和强制性规范，切实达到兼顾人防需要的标准。城市地下交通干线应与就近的人防工程和人防通道合理连通，并纳入人民防空工程体系。

二、国内外基本状况

１、国外的地下空间开发利用状况

国外地下空间开发利用，以北美、欧洲和日本等发达国家为典型，已经历了相当长时期。

英国伦敦１８６３年建成了世界上第一条地铁，可以说是人类第一次大规模利用地下空间。

综合钱七虎院士《国外地下空间开发利用的现状》等资料，国外的地下空间开发利用已从大型建筑物向地下的自然延伸发展到复杂的地下综合体再到地下城；市政设施发展到地下大型供水、排水及污水处理系统，地下大型能源供应系统，以及地下共同沟。并出现了大型地下公共建筑，如图书馆、会展中心、体育馆、音乐厅、大型实验室等地下文化体育教育设施。

地下建筑在旧城改造中也发挥着重要作用，能合理解决新老建筑结合和功能拓展，并为地面创造了开敞空间。地下空间规划从专项规划入手，逐步形成系统的规划，其中以地铁规划和市政基础设施规划最为突出，促进地下空间有序开发。地下建筑的内部空间环境质量、防灾措施以及运营管理都达到了较高的水平，使人在地下空间的生存和活动质量大为提高。各国在地下空间开发利用过程中形成了自己特色。

⑴北美

尽管美国和加拿大国土辽阔，但因城市高度集中，城市用地仍十分紧张，因此城市地下空间开发规模很大。美国纽约市地铁运营线路总长４４３公里，为世界之最。地铁车站通过地下道与大型公共活动中心相连接。洛克菲勒中心地下步行道系统，将１０个街区范围的主要大型公共建筑在地下连接起来；南方城市达拉斯，建设了一个有２９条步行道构成的地下步行道系统，将市内主

要公共建筑和活动中心在地下连接起来；休斯敦市地下步行道系统连接了３５０座大型建筑物。

加拿大的多伦多和蒙特利尔市，也有很发达的地下步行道系统。为克服恶劣的气候、创造舒适的生活环境，将地下街、地铁车站、地下人行道连接成了网络。

北美还充分利用了石灰岩开采场的废弃地下洞室，如堪萨斯城利用废旧洞室，以廉价成本建成了仓库、停车场、办公室、工厂等设施。

⑵北欧和西欧

英国、法国、德国等欧洲各国有很强的自然环境、城市景观和历史性建筑的保护意识，他们利用地下空间主要是为了保护城市环境和自然景观。如巴黎的卢浮宫就是综合应用地下街、地铁、娱乐设施、地下道路、地下停车场等的综合体，是为保护地上历史环境和建筑物景观而建造于地下的代表性设施。

北欧是地下空间开发利用的先进地区，并且地下空间的利用与民防工程相结合。北欧地质条件良好，基岩坚硬稳定，建造核防空洞既可用于防御又促进环保，建设地下停车场节约了大量土地。城市给排水、污水处理、石油储藏等设施也建造在基岩内，达到了环保目的，并具备了防护条件。俄罗斯也是地下空间开发利用的先进国家，其特点是地铁系统、地下共同沟等相当发达，莫斯科地铁系统客运量是世界上最高的，莫斯科地下有１３０公里的共同沟。

⑶日本

日本国土狭小，城市用地紧张，对地下空间非常重视并加以充分开发利用。日本大多数城市位于沿海地区的冲积平原，一般地基软弱。尽管地质条件较差、开发成本较高，但从大都市东京、大阪到地方城市神户、札幌，都在建设地铁、地下街，在公路、公园、高层建筑的地下建造停车场，还建造地下高速道路、共同沟、地下河川、地下热电站、融雪槽和防灾设施等地下设施。地下街已从单纯的商业性质发展为由交通、商业及其它设施共同组成的多功能地下综合体。日本在民防方面考虑较周，在公园等公共用地的地下建造了许多饮用水和消防用水的储水箱，用以防患地震、台风、火灾等灾害。日本在立法、

规划、设计和经营管理等方面已形成一套较健全的地下空间开发利用体系，鼓励社会基础设施向地下化、深度化方向发展。

２、国内其他地方地下空间开发利用状况

尽管我国大中城市地下空间开发利用起步较晚，但也都有了初步发展，各地修建了一定规模的地下建筑和设施，主要包括人防工程、地铁、地下停车场、地下仓库、市政公用设施等。

随着我国城市人口的富聚，建筑密度越来越大，土地资源越来越紧张，地面建设用地地价越来越昂贵，因此在社会对开发利用地下空间的需求和社会经济发展水平逐步具备的条件下，在地下工程技术和保障技术的支撑下，大规模开发利用地下空间的时机已经成熟。事实上，以城市地铁建设为主要标志的大规模开发利用地下空间已在北京、上海、天津、广州等大城市展开，深圳、南京、武汉、沈阳、杭州等城市也在积极开展。

以上海为例，其地下空间开发，主要包括地铁、越江隧道、地下过街道等地下交通设施及地下变电站、地下水库、共同沟、污水治理工程、半地下雨污水泵站等地下市政设施和众多的民防工程，已经具备一定的规模。但也存在不少问题，如：

①缺少统一规划，缺乏整体性、系统性，各行业自行建设、自行管理，缺乏相互沟通，综合效益不明显。②布局矛盾：

已建地下工程影响管线布置，导致管线改道增加成本；建筑桩基阻碍地铁、地下管线、共同沟等延伸性工程建设；地锚等影响周边用地。③缺乏连通：

地下工程之间（人防工程、普通地下工程等）缺乏连通，既影响了其战备效益，又影响了其经济效益的发挥。

总之，我国城市地下空间开发水平不高，缺乏规划，特别是地下空间开发与城市建设脱节，布局不合理，利用水平低，影响了城市建设与地下空间的综合利用与发展，造成了地下资源的极大浪费。

三、城市地下空间开发兼顾人防需要的设想

１、通过人防工程规划和建设，完善城市地下空间开发利用

在城市地下空间开发利用进程中，结合城市建设积极推进人防工程建设进程，大力提高战备效益、社会效益、经济效益和环境效益，适应市场经济发展要求，实现高技术局部战争对现代人防的要求。我们通过编制《广州市人防工程规划》，提出规划期内人防工程发展的目标，确定人防工程建设总体规模、防护体系、各类配套工程及其布局、建设进度和综合指标，整合人防工程与城市建设相结合的空间分布，原则确定城市地下空间开发设施平时与战时使用功能和防护标准，从而促进人防建设走向科学化和规范化，也促进了城市地下空间开发利用进程。

人防工程规划建设与经济建设协调发展、与城市建设相结合，这都要求把地下空间的开发利用作为城市建设的重要内容，为地下空间的发展提供了机遇和动力，也为完善地下空间的功能创造了条件。

２、广州市地下空间开发利用基本条件

广州作为国家确定的一类人防重点城市，又是区域中心城市和我国改革开发的前沿，是我国发展比较好、比较块的城市，城市建设、经济总量、发展规模仅次于北京、上海，可见其经济地位、战略地位十分重要。随着城市发展和人防建设，以地铁工程和人防工程为主的地下空间设施已较具规模。地铁建设正在加速推进，人防工程建设也在加大力度，带动了广州市地下空间资源的大规模开发利用。无论从经济条件、社会需求还是技术力量来说，广州已具备很好的地下空间开发利用条件。但客观地讲，目前广州的地下空间开发利用还处于低级阶段，原因是多方面的，主要是缺少有序管理地下空间的意识，并缺少地下空间规划。现在，人们逐步认识到城市地下空间资源是宝贵的、有限的、不可再生的，也认识到无序开发所导致的问题（地下空间资源的浪费、前后序开发的矛盾和制约、不能与地面建筑合理配套、功能和效率低下、增加开发成本等，如我市地铁建设遇到高楼的桩基而不得不进行桩基托换、基坑锚杆打穿其他地下工程或影响周边地块开发等问题相当严峻）。要解决这些问题，还得从提高认识、完善体制、完善法规和制定规划入手。

根据我市经济社会的发展，以及２０１０年实现城市建设和管理“一大变”的总体目标要求，我们正在进行人防规划编制工作，积极探讨和完善人防工程

建设与城市建设相结合的有效途径。利用我国城市土地国有和社会主义公有制的优势，从而更好地减少开发成本、更好地利用地下空间、更好地发挥“三个效益”。

３、优先发展的项目

城市总体规划确定了城市的总体定位，在此定位下，完善城市的各项功能，城市地下空间开发利用作了城市功能的重要组成部分，也要确立优先发展的项目。

⑴建设地铁：

地铁是城市的重要经济项目和地下交通项目，属于城市地下空间开发利用中优先发展的项目，地铁建设还可带动其他项目发展。地铁建设要兼顾人防，这不仅是人防需要，也是地铁自身战时防护和平时防灾需要，完善地铁的综合防护能力。

⑵建设共同沟：

市政基础设施（上下水、电、煤气、暧通、通讯等），属于城市的生命线工程，基本都移至地下，但仍分头管理、各自为政，又由于调整、更新或发展的需要，反复开挖路面，既影响城市形象，又给社会带来不便，也造成经济上浪费。根据国外摸索出的经验，建设共同沟（又称功能沟），统一管理，有效地解决了上述问题，尽管一次性建设投资较大，但维护使用方便、成本低。特别是，若共同沟考虑必要的防护，就能保证平战两用，效益更著。

⑶平战结合人防工程：

平战结合人防工程能实现城市平时防灾和战时防空功能，为提高城市整体防护能力提供有力保障，因此属于城市重要的基础设施范畴。地铁工程兼顾人防需要，是典型的平战结合人防工程。其他地下工程兼顾人防的，或者人防工程能在平时发挥很好效益的，均属于平战结合人防工程。人防实现向民防转变，民防工程就属于平战结合工程。

这些项目的开发具有很好的“三个效益”，应该列入优先发展的项目。

⑷地下连通工程：

无论人防工程，还是普通地下工程，彼此不连通，就成了一个个孤岛，地下工程的相互隔绝会导致诸多问题，如救灾不便、效益单薄等。实现相互间连通极为重要和必要，既能发挥规模效益、互补功能，还可以方便转移，平战效益均佳。这一点，在上述所举的国外例子，已经发挥得淋漓尽致。这既与地下建筑密度有关，也与不同业主连通意向、费用、连通道权属及效益等有关。这需要在政策法规上和规划上加以明确，并强制要求。可优先要求地铁和周边人防通道及地下工程连通；其他具备条件的，要求连通；暂不具备条件的也要预留连通口。

４、需要克服的问题

⑴理顺管理体制，克服“条块分割、多头管理、缺乏统一”现象。要从抓管理入手，明确管理机构和管理权限，建立规范的地下空间开发和建设市场。

⑵加强法制建设，确保地下空间依法规划、依法建设和依法管理；确保地下空间开发平战结合、兼顾人防需要；强制地下工程的相互连通；明确地下空间和地下设施的产权问题；制定和落实地下空间开发的优惠政策等。

⑶抓紧规划编制，构建地下空间建设和发展的蓝图。在城市总体规划的基础上，实现城市地下空间开发利用规划、地铁线网规划、人防工程规划相协调，并实现各种用途地下工程之间相互连通，构筑连片成网的防空地下城。

⑷发展地下工程技术和各项保障技术，提高建设、规划和管理的科技含量，提高城市地下空间开发利用的现代化水平。加强地下工程的设计和施工技术的研究，加强防水、防火、防护等防灾技术的研究，并创造条件，提高地下空间生活质量（生理、心理关怀）。

⑸积极探索地下空间发展之路，拓宽投资渠道、拓展开发领域。结合广州特点和已积累的９４０６人防工程、康王路人防工程等的建设管理经验，闯出自己的模式，走多元化发展之路。