3-2公共政策系统划分

03/11/2007 公共政策系统
3-2-4 执行子系统
• 执行子系统是由公共政策执行组织及其人员特别是政府行 政机关和行政人员所构成的。它是公共政策系统的有机组 成部分，其主要职责是将公共政策方案（理想）转变为公 共政策效果（现实）。 • 执行子系统具有现实性、综合性、具体性和灵活性的特点。 所谓的现实性，是指执行子系统能够将公共政策方案转变 为公共政策效益；所谓的综合性，是指公共政策执行是个 复杂的活动过程，牵涉到许多动态的因素，必须采取种种 措施和行动。所谓的具体性，是指执行子系统必须将公共 政策目标加以分解，使其具体化，把执行任务落实到具体 的单位和个人；所谓的灵活性，是指执行子系统所遇到的 是复杂多变的情况，新问题、新矛盾随时会发生。因此， 执行子系统必须具有灵活性。
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（1）决断子系统在公共决策过程 中的主要作用
• 第一，提出有关的公共政策课题。公共决策的活动是从公共政策问题 的分析开始的，提出有关的公共政策课题是决断子系统的重要职责之 一。决断子系统必须能够从纷繁复杂的社会问题中，分清轻重缓急， 抓住需要及时解决的关键问题，以便制定解决问题的决策。 • 第二，考虑公共政策目标的确立。公共政策目标的正确与否直接关系 到公共决策活动的成败，确定正确的公共政策目标是解决公共政策问 题的重要一步。 • 第三，组织公共政策方案的设计。公共政策方案的设计是一项科学性、 技术性很强的工作，通常应当由咨询子系统来承担，但是必须由决断 子系统来组织，根据公共政策课题的需要，挑选熟悉这一问题的专家 组成高水平的咨询子系统，并为他们的设计工作创造优越的环境和条 件。 • 第四，负责公共政策的最终决定。对公共政策做出最终决定是决断子 系统在公共决策活动中的最重要的职责。决断子系统必须具有决断的 能力和魄力，能够高瞻远瞩，综合权衡，做出正确的决策。
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执行子系统的作用
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为公共政策方 案或项目的执 行做好准备
从事指挥、沟 通、协调等方 面的活动
分析和总结执 行情况
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3-2-5 监控子系统
• 监控子系统是整个公共政策系统的一个有机组成 部分，它是体制内和体制外的有关部门、单位和 个人所组成的一个子系统，相对独立于信息、咨 询、决断、执行等子系统，其地位较为特殊。 • 它的作用贯穿于整个公共决策过程尤其是公共政 策执行的过程之中。目的是使公共政策目标得以 顺利实施，避免公共政策的变形走样，保持公共 政策的权威性和严肃性。
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监控子系统在公共政策执行过程 中的主要作用
• 第一，确立公共政策执行的准绳和规则，提供检查执行情况的依据。 因此，一项公共政策由谁来执行、怎么执行，执行到什么程度，监控 子系统对此必须有明确的规定。 • 第二，监控公共政策执行情况。监控公共政策执行情况，是监控子系 统最基本的职责之一。主要监控执行者是否执行以及执行得如何，对 不执行或执行不力者，予以纠正或处罚。 • 第三，反馈公共政策执行情况。公共政策问题及其环境不可能是一成 不变的，因此，必须及时将公共政策执行情况及环境条件变化的信息 反馈给决断了系统，以便决断子系统根据新的情况，对公共政策进行 修订、完善或终结。 • 监控子系统是公共决策科学化、民主化和法制化的一个重要保障，它 的发展与功能的充分发挥有助于制定并执行好合理的公共政策，至少 可以减少公共政策的失误，避免出现灾难性的后果。监控子系统的不 完善是目前我国公共决策系统中存在的另一个明显的缺陷。
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信息子系统
监控子系统 政策系统
咨询子系统
执行子系统
决断子系统
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3-2-1 信息子系统
• 信息子系统由掌握信息技术的专门人才所组成，从事信息 的收集、整理、贮存和传递等活动，为公共决策提供信息 资料。 • 从某种意义上说，公共决策过程也就是信息的流动与转换 的过程；而信息原则是公共决策的基本原则，信息是公共 政策制定、执行、评估和监控的依据；没有信息，这些活 动就无法展开。 • 现代社会是信息社会，信息化已成为当代全球的一大趋势， 公共决策中的传统的手工处理资料的方式已经过时，因而 产生了现代化的信息科学以及信息技术，产生了拥有现代 化的先进设备和现代化的管理方式的信息子系统。 • 信息子系统在公共政策过程中具有重要的地位和作用，它 是公共政策系统的神经系统，为公共政策制定、执行、评 估和监控及时地提供各种准确、适用的信息。
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执行子系统在公共决策活动中的作用
• 第一，为公共政策方案或项目的执行做好准备。为保证方案的顺利实 施，在具体实施前，执行子系统必须制定出周密、严谨的具体实施计 划或行动细则。要建立一定的机构和进行人员配备，为公共政策方案 转化为其体的执行活动，提供组织保障；要进行必要的宣传活动，把 公共政策方案的目的、意义和具体要求向执行者讲清楚；要进行必要 的物质准备，包括执行过程中所需要的各种器具和装备，为此，要编 制预算，落实经费。 • 第二，从事指挥、沟通、协调等方面的活动。指挥就是执行子系统运 用组织权责，发挥领导权威，推动下属为实现既定公共政策目标而努 力的过程；沟通就是执行子系统中的各级组织及人员进行信息交流和 传递的过程，是对于公共政策目标及其相关问题获得统一认识的方法 和程序；协调就是执行子系统为了顺利实现公共政策目标，而谋求自 身统一和谐、谋求自身各相关要素匹配调剂、协作分工的一种行为方 式。 • 第三，分析和总结执行情况。在完成执行任务之后，执行机关和人员 必须把执行工作放在原公共政策方案的价值指标或标准上，进行全面、 细致的衡量，进行实事求是的评定，找出经验和教训。
3-2 公共政策系统的划分
• 现代化、科学化的公共决策系统即政策系统是 由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统所 构成的大系统。 • 政策过程及其各项功能活动是由这些子系统共 同完成的，这些子系统各有分工、相互独立、 又密切配合、协同一致，促使政策大系统的运 行得以顺利地展开。 • 信息子系统 系统划分 • 咨询子系统 • 决断子系统 • 执行子系统 • 监控子系统
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3-2-2 咨询子系统
• 咨询子系统又称参谋子系统或智囊子系统， 它是由各种专家、学者所组成的子系统。 它集中专家们的集体智慧，运用科学的方 法和技术，为公共决策提供方案和其他方 面的咨询服务。 • 咨询子系统是现代化的公共决策系统的一 个重要组成部分，它参与公共决策活动， 在其中发挥着参谋咨询的重要作用，保证 公共决策科学化、民主化。
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（1）咨询子系统在公共政策制定 活动中的主要作用
• • 第一，公共政策问题分析。咨询子系统的成员运用现代科学知识、方法及技 术，对公共政策的有关问题进行分析。 第二，公共政策未来预测。科学的预测是准确制定公共政策的基本前提之一， 咨询予系统的成员具备这方面的专门知识和技术，能够对事物的未来发展状 况作出比较准确的估计。 第三，方案设计及论证。公共政策方策设计论证是一项技术性很强的工作， 通常要由咨询子系统来从事这项工作。 第四，其他公共政策相关问题的咨询。咨询是智囊田的主导功能，智囊团可 以根据对有关公共政策问题的客观分析，主动向公共政策制定部门提出自己 的意见，也可以应公共政策制定部门的请求，参加有关问题的“会诊”，提 出意见和建议。 第五，参与公共政策评估并反馈信息。在公共政策过程中，咨询子系统参与 公共政策评估，并起到信息反馈系统的作用，尤其是分析公共政策实施中的 问题，并提出对策，及时提供给公共政策制定部门，以便修正原有公共政策 中的某些问题，使公共政策更加完善。 在现代公共决策系统中，咨询子系统占有重要的地位，起到重要的作用。充 分发挥这个子系统的作用，是公共决策科学化、民主化的一个重要条件。缺 乏成熟的咨询子系统是目前我国公共决策系统中存在的一个不足。
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（1）信息子系统在公共决策活动 中的主要作用
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第一，信息的收集。原始资料的收集是信息处理过程的基础，只有在获得大 量的原始资料基础上，才能保证信息的完整性和真实性，从而准确地反映客 观的情况。所以，信息子系统就必须通过各种手段和途径，千方百计地收集 内部和外部的有关资料。 第二，信息的加工处理。获取信息的目的，是为了公共政策过程的需要，信 息子系统提供的信息是制定公共政策的依据，因此必须准确适用。而收集的 原始资料往往是太多太杂，其间也难免掺进失真的信息，因此在取得大量的 原始资料之后，必须对这些资料进行严格认真的分析、整理，这就是信息的 加工处理。它包括了三个方面的工作：一是纯化——通过整理加工，去粗存 精，去伪存真，剔除错误的、多余的资料；二是分类——就是将最初收集的 杂乱无章的原始资料，按照公共政策制定的需要，进行分筛或合并的处理； 三是存贮——把那些经过加工、整理的信息，按照一定的分类编序贮存起来， 以备检索、使用。 第三，信息的传递。信息是为公共决策服务的，因此必须把各种信息及时地 传递到决策者的手里。信息的传递有两个基本要求：一是要迅速，在现代社 会的竞争中，谁先获得信息谁就可能获得主动、取得优势；二是要准确，必 须防止信息在传递的过程中损失、失真，使用的术语要准确、清晰。 信息子系统要为公共决策提供准确、及时和适用的信息，为公共政策过程服 务，保证制定出合理的公共政策并加以有效的执行，以取得预期目标，这就 要求一种高效运转的信息系统。
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（2）决断子系统和咨询子系统的关系
• “谋”与“断”是公共决策过程中的两种不同的职能。决断子系统和 咨询子系统的关系，是“多谋”与“善断”的关系，二者相辅相成而 非相互取代。 • 决断子系统要充分地利用咨询子系统的长处，充分发挥该系统的参谋 咨询作用。在公共决策过程中，必须保证咨询子系统的独立研究，让 专家们独立、客观地分析问题，得出科学的结论，并让他们能充分地 发表向己的意见和建议，决不允许决断子系统已经作出结论，而是让 咨询子系统论证这种结论的正确性。 • 另一方面，决断子系统又不能让咨询子系统代替自己决定公共政 策．不能完全为咨询子系统的意见所左右。这是因为，公共决策从本 质上说是一种政治决策，而且其中包括了无法计量的价值问题，因而 无法仅仅依靠咨询子系统的知识、技术来衡量，需要决断子系统的决 断；更主要的原因是咨询子系统对公共政策问题及方案的分析论证， 往往是从理想条件出发的，而现实并非那样的理想化，决断子系统需 要更多地考虑现实的条件，综合权衡，做出正确的公共政策决定。