西安铁路局(分局)用地管理发展历史

西安铁路局（分局）用地管理发展历史沿革及铁路用地管理发展趋势探研

蔺杰锋西安铁路局国土资源管理分局，工程师，陕西西安，710054

摘要：通过对西安铁路局（分局）用地管理历史发展沿革追述，分析铁路用地分类、数量，利用方式及管理手段的演变过程，对铁路用地权属、监察、利用管理和科技手段运用进行论述和比照，从而对当今用地管理工作中出现的问题及用地发展趋势提出相关解决办法和预期展望。关键词：铁路用地；历史沿革；趋势；西安铁路局

1．铁路用地由来及发展综述

西安铁路局（分局）用地发展共经历了土地私有制和土地公有制两个时期。

据史料记载，1906年(清光绪32年),第一次聘请日本工程师勘测陇海线（干线）潼（关）-西（安）段，后经1926年、1931年两次国人勘测，至9月完成设计，线路全长132公里，征地115257公亩（合17288.55市亩），沿线购地范围最宽处226米，最窄14米（西安铁路分局志〈1905-1990〉第37页）。这是陇海铁路有据可查的最早用地记录。1938年2月，陇海铁路管理局搬迁西安，统计管辖线路共计601公里（西安铁路分局志〈1905-1990〉第36页）。建国前，旧中国只修建了陇海

铁路干线及咸铜支线（西安铁路分局管辖区域），当时修建铁路线路征用土地，多为民国政府从个人、私户处征得，买卖契约完整，数目清晰且界址分明。

截至49年建国止，陇海线（陕西省境内）修建铁路线460.79公里，征用土地291516公亩，共分潼（关）西（安）、西（安）宝（鸡）、宝（鸡）天（水）三段，平均每公里购地632.64公亩。至此，陇海铁路干线（西安分局管辖区域）修建铁路用地基本实现了公有。

1957年3月18日，由107名工作人员组成的验收组对全长91公里，素有“中国修建的第一段电气化铁路”的宝成线“宝凤段”进行初步验收，验收组设地亩验收小组5人，这是西北铁路工程项目验收工作设置正规土地验收组织的最早记载。建国后，西安铁路局（分局）管辖范围内先后修建了宝成、宝中、侯西、南铜蒲、阳安、襄渝、西延〈合资〉、包神等干线及西户、梅七、下桑等铁路支线，土地取得方式为契约购买、房地代管和集体征用。1990年9月24日，由铁道部宝中铁路办公室与陕西省土地管理局签定的《建设宝中铁路陕西省境内征地包干协议书》，采用包干协议方式（陕西省境内）征地，对宝中铁路顺利修建，发展西北地区，特别是陕甘宁三省区工农业生产和加强民族团结、巩固国防建设起到了十分重要的作用，其征地方式，至今仍是在用的重要方法之一。

2．机构设置和管理体制

西安铁路局（分局）行政机构建制建设共划分为五个时期：1949年前（陇海铁路管理局），1949年至1958年（西安铁路分局，隶属郑州铁路局），1958年至1984年（西安铁路局），1984年至2005年（西安铁路局分局，隶属郑州铁路局），2005年3月18日至今（西安铁路局）。用地管理机构依不同时期社会背景和经济发展条件所表现的形式有所不同。

建国前，民国政府陇海铁路用地管理机构多为征地时临时组构，或归口工务部门统计地亩所设，事物完毕即行撤消。直至1949年7月前，陇海区铁路管理局工务处方设产业课地亩股，经办土地征用兼管苗圃育林及余地经租事宜（《西安铁路分局志》〈1905-1990〉第280页）。可见当时用地管理机构并不具备行政管理职能，只是一个归口业务部门。1950年，西安铁路分局总务科设产业股，经办土地、房屋、林场等业务（西安铁路分局志〈1905-1990〉第280-281页）。这是建国后最早的正式用地管理机构设置记载。1982年6月，西安铁路局用地管理机构向建制化迈出了重要一步，西安、宝鸡铁路分局分别成立土地管理办公室（二级附属机构，隶属工务科），各工务、车务、建筑段设专职地亩员（三级附属机构）。1991年，成立了西安、宝鸡铁路地区土地监察办公室，土地监察机构初具雏形。1997年4月1日，西安铁路分局正式成立了挂靠陕西省土地管理局的西安铁路土地管理分局，开始借助地方政府行政职能行使管理职权。据1998年统计资料显示，当年西铁

土地管理分局下辖单位27个，土地监察专职58人，管辖陕、晋、甘、川4省54个市县区，拥有铁路土地资源17万亩；1999年7月26日，又成立了北线铁路用地监察大队，管理咸铜、西韩、梅七线铁路用地，管辖用地4万余亩，跨越5市和10余区县。至此，铁路用地管理机构发展壮大达到鼎盛时期，各类用地矛盾的冲突和激化也达到白热化并部分得以释放和缓解。

铁路用地管理机构相对铁路运输主业来说，一直属“编外”，内部管理的一些矛盾和措施因“身份”受限难以解决和执行。2008年10月，用地管理机构调整入驻主业，对外统称土地房产处，属业务职能部门，虽属“十年磨一剑”，但纵向矛盾化解了，横向问题又应运而生，铁路“国有”用地“政”、“企”管理体制冲突开始变得尖锐，用地管理机构作为企业职能部门只有监督检查权，并不具备行政执法权，制止侵占铁路用地行为的执行力缺少相关支持，工作一度受阻。

3．铁路用地的分类、数量和利用方式

据资料显示，公元1934年末（中华民国1923年底），陇海铁路东至连云港之老窑，西至陕西省之潼关干线，北至山东省之台儿庄，南至江北之清江浦支线，统计用地共96911.14亩，其中自用地亩43669.50亩，所余地亩45985.24亩，出租地亩7256.4亩（陇海年鉴（第二卷）民国22年23年合编）；用地分类只以简单的自用地亩、所余地亩、出租地亩三项统计，地

目划分也只包含路基、房屋、其他建筑物、月台、苗圃、植林地、未用余地、留备路用地、营业地、耕种地十项内容，用地划分比较含混和单纯。

建国后，据一份1952年西安铁路分局核资管内土地登记表显示，当时西安铁路分局土地数量为303354.79公亩。1988年9月16日，按照国家及陕西省政府有关精神，西安铁路分局开始向所在地方政府土地管理部门申报、领取国有土地使用权证，历时一年，共申报土地570宗，使用土地160600市亩（其中接管路外占地273市亩）。截止2010年，西安铁路局用地已达234857.25市亩，较之解放前陇海局用地增扩2.42倍（这还没有剔除陇海局管辖省外用地部分），用地类别已细分为四地类（运输生产用地、辅助生产用地、生活设施用地、其他用地）和十六地目（略）。铁路系统管辖用地之大、地类划分之复杂是其他企业所不能企及的，由此也带来了一系列的管理问题。据一份2010年初西安局用地统计数字显示，西安局用地管理人员人均管地达489.29公顷（合7339.35亩），负荷之重可见一斑。

虽然建国前用地管理部门设置时有时无，不甚规范，但陇

海铁路管理局对用地管理却极为重视。1933年即制定有“出

租余地章程”及“沿线余地清理整饬办法”，明确指出“出租

余地为开发路运，与普通经理产业专事盈利者迥属不同也”（《陇海年鉴》第二部 057 工务第二章第六节产业（三）第150页）。此一观点不但明确了铁路用地收费的意义和目的，