台湾政治与文化

第二讲、国民党退台初期的调整措施
一、国民党来台初期所面临的情况
1、失去大陆，来到台湾这个陌生的岛屿社会
由于日本对台湾实施殖民统治50年，即存在长达50年的日据时期；所以国民党未能将自己的有效统治延及到台湾，到1949年国民党对台湾的统治才4年。

在它统治过的中国各个地方中，惟对台湾最不熟悉。

国民党退台初期，内外交困，危机四伏，主要表现在：
经济方面：经济衰退，物资匮乏，人口激增，自然灾害，导致日用消费品奇缺，物价飞涨。

整个台湾处在经济危机之中。

政治方面：政治统治处于危机状态。

退台后，国民党高层派系林立，互相倾轧，下层组织完全处于混乱状态。

党内和社会上失败主义情绪滋长。

而省籍矛盾加剧了国民党当局与当地人民之间的矛盾，影响政局的稳定。

军事方面：国军60万，“虚张声势有余，英勇拒敌不足”。

外交方面：美国采取弃蒋政策，未派正式代表驻台。

国民党当局在国际上所受到的外交支持十分有限。

2、蒋介石复出，提出“保卫大台湾”口号
在国民党退居台湾和中共掌握中国大陆后，中共明确提出“我们一定要解放台湾”的口号，武力解决台湾问题是第三次国内革命战争的政治继续，也是当时中共对台政策的主旨。

人民解放军便承担着执行这一政策的任务，并准备随时渡过海峡，解放台湾。

所以，台湾面临着大陆的巨大军事压力，国共仍存在着军事上的对抗和较量。

1950年3月，蒋介石在复行“总统职权”，提出“保卫大台湾”的口号，台湾当局宣布“台湾进入战时”。

“保卫大台湾”是为防止解放军可能随时而来的武力攻台行动。

二、五大调整措施
50年代初期，为了建立和强化自己在台湾的统治，国民党当局在“军事反攻”主导下进行了政治、经济和社会方面的调整，采取了五项深有影响的重要调整措施，即：反共戒严、国民党改造、和平土改、地方自治和树立反共思想体系即重塑道统。

1、反共戒严体制
反共戒严体制是国民党当局在台湾初期所采取的最重要的调整措施。

其法源有两个。

A、动员戡乱时期临时条款。

1948年4月,国民党政府在“中华民国宪法”后附上了一个“动员戡乱时期临时条款”。

条款规定,总统有紧急处分权,从而大大扩充了总统的权力。

本来,宪法规定,总统的任何决定需经“立法院”批准,再经“行政院”副署,方可生效。

但“临时条款”却规定,总统在动员戡乱时期,“得须行政院会议之决定,为紧急处分,不受宪法……所规定程序之限制”。

在去台以后的历次“国民大会”上,“临时条款”不断修正补充,进一步强化了动员戡乱体制，没有限制地扩大了总统的
权力。

国民党认为,“临时条款”系宪法一种修正和补充,其效力和宪法相等,但它在事实上却冻结了宪法的部分规定。

所以,在台湾,“临时条款”是准宪法,是实际上的宪法。

如果说宪法还有一点资产阶级宪法中的民主、自由和平等精神的话,那么“临时条款”则把它们一扫而光。

在退台之后，“临时条款”的实际作用是给反共戒严体制提供法律根据。

B、戒严令。

1948年12月10日,蒋介石下令全国戒严，其主要着眼点是为在大陆地区与共产党进行内战。

此后，国民党先后颁布过一系列的“戒严令”，包括在台湾地区颁布戒严令。

1949年1月,台湾省警备总司令部以安全设防为名开始对出入境实行管制。

1949年5月,由国民党台湾省政府和台湾警备总司令部颁布“台湾地区紧急戒严令”,宣布全省处于“战时动员状态”,将台湾地区全面置于戒严体制之下。

1950年4月和6月,国民党当局又先后公布实施《惩治叛乱条例》和《戡乱时期匪谍检肃条例》，以及有关出入境、山海防、交通、电信等多种法令、法规和条例。

据统计,截至1987年“解严”前因实施戒严而制定的有关法令、法规和条例凡30种之多,而与“国家总动员”相适应的法令有170个。

从1949年到1986年,国民党在台湾的统治便是建立在反共戒严体制之上的。

因此，台湾被纳入戒严体制，长达38年之久，直到1987年7月5日解严为止。

总结：反共戒严体制是国民党当局在台湾长期推行的，由戒严令与动员戡乱时期临时条款和“国家总动员法”等共同构成的一套完整的政治和法律体制，它成为国民党在台统治的政治和法律基础。

在本质上，反共戒严体制是国民党当局和蒋介石实行威权主义统治的重要表现；在手段上，它采取了军事管制的特殊做法。

从法律意义上讲,戒严体制是军事管制,戒严法在英文中等于“战时法”（Martial Law）。

它以极端的形式将台湾置于军事管制体制之下，使台湾政治成为一种典型的威权政治。

由此，在长时间里，台湾的政治发展严重异化，即造成长时间内台湾民主化的不发展，台湾人民的基本民权和其他政治势力的政治参与均被剥夺。

反共戒严体制在台湾实行了38年,为此台湾当局被称为世界“戒严冠军”，台湾也曾被列为“世界最被具有人权的国家和地区之一”。

当然，反共戒严体制也有对付大陆的一面,对长时期内两岸关系的发展产生了极为负面的影响。

因为它实际上意味着两岸双方仍然处于交战状态，并继续延续着内战的逻辑。

正是在实施反共戒严体制的时间里，两岸之间所呈现的是一种少见的政治对立、军事对峙、经济封锁和相互隔绝的状态。

2、国民党改造,重建政权核心
（1）背景与提出.
1949年去台后,国民党余部组织混乱,人心涣散,“只见党部,不见党员”,党的功能严重退化,不利于国民党在台湾的统治。

蒋介石意识到，不对国民党进行一次大的手术,消除内部的隐痛,排除出党务、政务和军队系统的旧势力，政治统治的核心无以形成，在台湾也难以站住脚。

蒋介石在总结大陆失败原因时说,“在大陆戡乱的失败,是党的失败,而党的失败主因,是一般党员对三民主义之信仰的动摇”。

另外,就是国民党各派系的倾轧争斗,特别是桂系的挑战和CC系的干扰，严重削弱了国民党的团结和功能。

蒋介石痛定思痛,认识到为了挽救危局,重新控制国民党,把台湾建成“反共复国基地”,“必须彻底改造我们的党,改造我们的革命组织”。

1949年9月20日,蒋介石发表《为本党改造告全党同志书》,号召全党同志
研讨改造方案。

与此同时，国民党中常会决定设立“革命实践研究院”,蒋介石兼任院长，希望通过其培养一批新的中高级干部,重建自己的党政班底。

同时,研究院积极开展研究党务改造方案,为全面改造国民党作组织和理论上的准备。

50年代初,蒋介石复出后即着手正式公开整顿国民党组织。

1950年7月22日,国民党中常会举行会议,蒋介石作关于实施本党改造之说明的讲话,他称,国民党在大陆的失败是因党的“组织瓦解,纪纲废驰,精神衰落,藩篱尽撤之所招致”。

所以,对国民党必须进行“彻底改造”和“整顿”。

会议通过了“党务改造案”,后公布为《中国国民党改造方案》.8月5日,成立国民党中央改造委员会,由陈诚、张其昀、张道藩、谷正纲、蒋经国等16人组成。

知名地理学家张其昀为秘书长。

该委员会代行六届中央委员会职权,督导改造事宜,实际上成了过渡时期的权力核心。

9月1日,“改造委员会”宣布《本党改造纲要》,随即正式开展了国民党改造。

1950到1952年被称为国民党政治权力“改造和重建”阶段。

两年之内,实行党员归队和党务革新,在“整肃腐恶分子”、“清除派系观念、地域成见”和“建立组织”的口号下,将国民党内部影响较大的CC系、桂系和政学系等排除出新建的国民党政治权力核心。

大批党务、行政系统的“党国元老”和要人,被迫退出政治舞台或仅具象征意义(如担任总统府资政、战略顾问和国策顾问等)。

1952年10月10日,国民党举行七大,宣布完成改造工作。

（2）改造方针和办法
纲要作为推行改造的根本方针,首先提出改造的目标是要确定中国国民党是“以青年知识分子及农工生产者等广大劳动民众为社会基础,以民主集权制为党的组织原则”的“革命民主政党”。

改造运动“以实现主义、尊重组织、坚持政策、深入民众、讲求效率、精诚团结”为整顿作风的准则,“以原则领导、一元领导、民主领导”作为推动工作、发展组织和执行政策的方针。

并强调要“以思想结合同志,排除派系观念；以政策指导行动,铲除官僚作风；以工作考核党员,打倒地域观念；以原则解决一切问题,抛弃人情、派系、地域一切牵挂”。

国民党改造首先从“党员归队”和对党员整肃开始。

针对组织涣散,系统混乱，在改造运动中,中央改造委员会发布大量文件,号召党员归队,并掀起党员归队运动。

1950年9月,制定《党员归队实施办法》。

各县市相继成立“改造委员会”,限期办理“党员归队登记”。

规定：“脱离组织之党员,一律纳入组织”,并重新编队,逾期未归队参加组织者受党纪处分,办理党员归队一方面使脱离组织的党员能再度纳入组织,一方面即趁机清除“动摇腐化、信仰不坚分子”。

党员归队纳入组织后,按照规定,则开始整肃运动。

在所通过的《党员整肃办法》中规定：“凡有叛国投敌、跨党变节、毁纪反党、贪污渎赃、生活腐化劣迹显著、放弃职守不负责任、信仰动摇工作弛废、作不正当经营以牟取暴利”等行为者，皆为整肃对象，一律予以淘汰。

当然，更重要的是党务改造，即重新整顿组织,对各级组织进行层层“改造”,对党务人员进行培训，重建国民党各级党部和组织系统。

同时,注重从本地人口中吸收新党员,增加了党员人数,以加强了国民党对本地社会的控制。

（3）改造的结果
第一，通过改造运动,重建了国民党各级党部和组织系统,稳定了国民党内部,并相对扩大了国民党的社会基础。

在改造运动中,从中央党部到地方党部、职业
党部和军队党部均有效建立起来，组织系统趋于完善和有序。

由于有计划地训练党的高级和中级干部,确定了各级党部的监察制度，党内骨干力量得以形成。

同时，大量吸收所谓“爱国的革命分子及优秀青年入党”,又从本地人口中吸收了新党员,党员人数有所扩充。

特别是通过改造运动,知识分子党员人数比例大幅度增加,改变了党员成分，给国民党充实了一定的新鲜血液。

据1951年统计,国民党中农民成分占37.7%,知识分子占61%,而30岁以下的青年党员占41%,初步实现了国民党的知识化和年轻化。

由于强化了组织,国民党对岛内的统治能力有所提高，对稳定国民党政权在台湾的统治具有一定的作用。

其次,通过改造运动,蒋介石重新在意识形态上建立起了其以三民主义反对共产主义、反共抗俄、把台湾建成“复兴基地”的思想体系,基本上清除了退台初期弥漫全党上下的失败主义思想，稳定了人心和党员的情绪。

通过肃清“分歧错杂的思想和行为”，恢复固有的“思想体系”和“精神道德”，蒋介石在思想上加强了对国民党的控制，奠定了国民党在台统治的思想基础。

在思想改造的感召下，国民党内部的腐败混乱情况得到扭转，在岛内民众中的声誉也有所好转。

第三，对蒋介石来说,改造运动最主要的成果, 是加强了他本人对国民党的控制，重建了新的领导核心。

改造运动排除了国民党内几大非蒋系的政治力量，代之以较为年轻一辈的心腹嫡系。

原来在大陆期间党内的强势派系，如CC系、政学系及军界的何应钦、白崇禧、阎锡山等均在改造运动中出局，在党内不再能对蒋介石发挥制衡的作用。

而一些与蒋家关系密切、被称为“天子门生”的人被起用要职,从而强化了蒋氏父子在党内的地位,加强了对国民党的直接控制。

从统治层的结构看，改造运动后形成了以蒋氏父子为核心，陈诚系和黄埔系等大陆籍官僚为主体，联合地方派系的权力体系。

就此，由于重新确立了领导核心和完成了上层权力的分配,蒋介石和国民党稳住了在台湾的阵脚，很快度过了党政军浑然难处的阶段。

3、和平土改，稳定政局，调整社会关系
国民党去台后，台湾社会面临着经济危机，吃穿问题严重,占人口多数的农民并未改变传统的经济地位，社会关系中存在着不稳定因素。

解决吃穿问题和农民问题成了稳定政局的关键,也成了理顺整个社会关系的突破口。

国民党不得不在其向来忽视而又最不拿手的农民问题上下功夫。

国民党在大陆时就是因为土地问题败在共产党手下，这一点对国民党印象很深。

（1）基本背景：土改前农村租佃关系
日据时期,地租率高是农村中的突出问题。

例如，1940年,台中地区的平均租率高达55.1%。

而且口头租约盛行，约占81.4%。

口头契约所规定的事项大多为佃农的单方面义务,租期不定,地主可随时提出解约、撤佃和加租等要求。

所以，佃权不稳，成为一个严重的问题，不断引起租佃纠纷。

台湾光复后,农村租佃制度大致承继了日据时期的遗规, 台湾社会仍普遍存在高地租率和佃权不稳的情况；且由于战时工业破坏大,农村人口迅速增长,地租增加,农村中的纠纷冲突事件时常发生。

必要性：农业和农村问题突出。

1949年是台湾局势极度混乱的一年，为了解决统治危机，在以农业为主的台湾，必须在农村建立起可靠的统治秩序，这就首先必须解决日趋严重的土地问题。

可行性：阶级结构不同于大陆社会，国民党与台湾地主没有任何关系。

由于国民党政权本身与大陆封建地主有着不可分割的联系，后者是其统治的社会基
础，它无法利用国家机器和权力触及封建地主的利益。

而国民党政权退据台湾后，与当地的显贵和地主没有过多的经济联系和承担任何政治经济义务，因而获得了较大的政治灵活性。

当地的封建地主不但不再是它的统治的社会基石，相反这些封建地主还有可能凭借其经济实力来反抗“中央政权”。

因此，当局有可能着手解决土地问题。

（2）土改三部曲
A、三七五减租
台湾当局从1949年1月开始准备，4月19日颁布了《台湾省私有地租佃管理条例》，随即开始具体实施“三七五减租”。

在实施过程中,动用了各级各类人员2.6万多人,县市和乡镇两级成立了租佃委员会,由当局、人民团体的代表、自耕农和地主的代表组成，委员任期3年(类似于大陆的土改工作队)。

主要内容：
限定耕地租额最高不得超过主要产物全年收获量的37.5%。

原约地租不及此数者依原约。

租用耕地一律订立书面租约,租期不得少于6年。

期满必须续订租约,以保障佃权的相对稳定和提高农民改良土地与增加生产的兴趣。

同时,对地主收回耕地作了限制,佃农的押租金等一切额外负担均予废除。

并规定地主不得预收地租,如耕地因遭自然灾害以致歉收时,佃农可依法申请减租。

如歉收的收获量不及三成时,应予免租。

另一方面,当局对佃农也作了硬性的规定,规定耕地租约在租期未满前,如果佃农地租积欠两年之总额时,地主可以撤佃。

三七五减租在同年7月基本完成。

1951年5月,“立法院”通过《三十七点五减租法》,以立法形式予以巩固。

7月,省政府颁布《三七五减租条例》，作为三七五减租的实施细则。

B、公地放领
1951年6月,省政府公布《台湾省放领公有耕地扶植自耕农实施办法》,将“国有”及“省有”耕地的所有权(日本人的公地)以出售方式转移给农民所有。

所有权转移的对象首先是承租公地的现耕农,依次为雇农、承租耕地不足的佃农(雇农和贫农)。

公地所有权的转移并非是无偿转移,当局规定,地价按照该耕地主要产物全年收获总量的2.5倍,以实物计算,免受货币贬值影响。

全部地价由受领农户十年内偿付,不负担利息。

根据“公地放领”规定,受领农民只要连续交纳十年地租,每年交纳的租额正好等于每年应交纳的地价,十年期满,即取得耕地所有权。

这项措施自1951年开始,继而在1952、1953年和1961年分五期办理完毕。

通过受领公地，部分农民获得了土地。

C、耕者有其田
为了防止地主隐瞒耕地,省政府在“中美农村复兴委员会”的技术和经费帮助下,于1952年1月到1953年4月,预先进行了全省地籍总归户,将同一所有权的土地,归入一户之下,由一乡而一县以致于全省,从而使每个地主的土地,不论在一地或散于各地,均会有明确记载,消灭了遗漏和隐瞒现象。

在此基础上,“立法院”于1953年1月,通过《耕者有其田法》。

省政府于4月颁布《实施耕者有其田法条例》。

主要内容：1、凡私有出租耕地,地主可以保留相当于中等水田三甲,或旱田六甲,超过之土地一律由政府征收,转放于现耕地农民受领。

2、政府补偿地主被征收的土地之地价,其标准定为征收耕地的主要产物全年收获量的2.5倍,以实物土地债券七成,公营事业股票三成,搭配补偿。

3、
政府发行实物土地债券,水田以稻谷,旱田以甘薯,分10年20期兑付本息。

公营事业股票则由政府原属公营之台湾水泥公司、纸浆和造纸公司、工矿公司、农村发展公司的股票充之。

4、政府征收的耕地,一律放领于现耕佃农或雇农,放领地价与征收地价相同,加算年息4%,由受领农民于10年内分20期偿付。

耕者有其田的具体实施,由1953年1月开始,其动员各级人员3.2万人,完成土地转移手续。

地主土地被征收者占台湾地主总户数的60%，受领耕地的农户占承租私有耕地佃农的65%。

（3）效果
和平土改对台湾社会影响十分重大,对稳定政局、改善社会关系及推动农业和工业发展起了决定性的作用。

从政治社会意义上看，和平土改解决了当时最迫切的吃穿问题，缓和了阶级矛盾，稳定了政局。

吃穿问题的解决缓和了当局因此受到的政治压力，由于获得占人口多数的农民的支持，其在台湾初期的统治有了依靠。

而且，土改采取“和平方式”(而非大陆的阶级斗争方式),基本上以有利于农民的方式解决土地问题,没有引起较大的社会震荡。

加之地主和农民在土改中同时获得好处,照顾了社会关系的协调,不仅没有激化农村中的阶级矛盾，反而缓和了农村中比较尖锐的阶级矛盾。

特别是,通过土改在农村建立了新的统治秩序，成为稳定政局的关键之举。

在社会关系上，和平土改变地主所有制为农民个人所有制。

土改后，封建地主经济基本解体，大量无地农民(佃农)因获得土地而成为自耕农。

据统计，当时自耕农即已占到农户的80%以上。

这样，不仅农村中土地过于集中的问题得到解决，而且传统的农村社会结构发生了重大变化。

国民党自认为，通过土改实现了孙中山“耕者有其田”的理想。

在经济方面，和平土改提高了农民生产与投资的意愿，生产积极性大为提高，农产品产量随之增加。

土改后，农村生产力重新获得解放。

为了发展生产，获得土地的农民愿意增加劳动的投入和财力的投资，以增加农产品的产量。

1952年农业生产已恢复到战前最高年产量1939年的水平。

农产品产量的增加,特别是粮食的大幅度增产,使突然涌入台湾100多万军政人员所造成的供应压力大为缓解,一定程度上缓和了经济面临的危机。

此外，需要注意的是，和平土改促进了对工业经济部门的投资，初步建立了工业化基础。

和平土改使台湾农业资本发生分化，在大量佃农转为自耕农的同时,大量的富农转为商人,地主因获得公营企业股票,摇身一变为持有股票的资本家。

而那些大地主通过购进廉价股票,加速了股权的集中,为以后组建集团企业奠定了基础。

和平土改不仅适应了经济发展的需要，而且成为后来经济进一步发展，特别是推行工业化的“逻辑起点”。

4、调整省籍关系，推行地方自治
（1）基本背景
国民党是以统治者居高临下的姿态来到台湾的,因此它一来就和台湾人民不平等,而这种不平等开始是以省籍隔阂的形式出现的。

特别是，二二八事件造成了国民党当局与台湾本地人之间深深的裂痕，产生了各种相互间的不信任和台湾人独有的心灵创伤。

在这方面，省籍(大陆与台湾)矛盾的突出是影响政局稳定的一个关键因素。

国民党退居台湾后,迫切需要调整省籍关系，化解省籍矛盾。

因为要想在台湾扎根,并使之成为反共基地,就必须稳定住占人口大多数的台湾当地人。

为此，国民党一方面建立戒严体制,加强统治和全面控制；另一方面,为缓和二二八事件所造成的省籍隔阂和对立情绪,笼络人心,争取台湾地方派系和政治势力的支持,也采取了安抚性的措施。

具体措施就是推行地方自治。

（2）具体做法
A、以行政命令方式，而非“宪法”、法律形式，由台湾省政府自制自颁“地方自治纲要”，在台湾试行台湾自治。

国民党在大陆时期已提出地方自治问题,根据宪法,“省县自治通则”是实行地方自治的根本法,只有等到该通则颁布,台湾才可以据此制定“省自治法”,使台湾取得“自治地位”。

但国民党在大陆时,“省县自治通则草案”虽已在“立法院”二读通过,但并未经三读通过成为正式法律。

退居台湾后，国民党当局以处于“非常时期”,“省县自治通则”无法适用全中国为由,将三读之最后一读,长期搁置起来,仅以台湾省政府订立的“地方自治纲要”作为实施地方自治的根据。

1950年4月,省政府公布了“台湾省各县市实施地方自治纲要”，作为在台湾实行地方自治的基本法规。

根据这一基本法规,还陆续制定了“台湾省各县市议会组织规程”、“台湾省各县乡镇县辖市民代会组织规程”、“台湾省县市公职人员选举罢免监察委员会组织规程”及“台湾省妨碍选举罢免取缔办法”等法规。

B、举办地方选举，试行有限度的地方自治
纲要规定：县市设县市议会,县市议员由县市公民选举之。

1950年7月,开始办理第一届县市议员选举,县市议会议员之任期原定为2年,自第三届起,改为3年,连选得连任,但以一次为限；第六届改为4年。

第一届县市长选举于1950年10月开始分期办理,县市长任期原定为3年,自第四届起,修改后的新法规规定为4年。

1950年9月,“行政院”颁布“台湾省临时省议会组织规程”及“台湾省临时议会议员选举罢免规程”。

据此,于11月举行第一届临时省议会议员选举。

选举采取间接选举方式,以各县市议会现任议员为选举人,选出省议员。

1953年,国民党当局鉴于县市议员为直接方式选出,乃修改有关法规,将临时省议员之选举也改为直接选举,同时,将议员任期由2年改为3年。

1958年6月,台湾省临时议会改称“台湾省议会”，将省议员任期由3年改为4年。

C、延揽台湾省籍人士，局部开放地方政权，尤其笼络地方上层社会
1949年1月,蒋介石给台湾省主席陈诚拍发电报,要“多方引用台湾学识较优,资望素高之人士,参加政府”，“特别培植台湾有为之青年”；以“有效愈合因二二八事件在台湾同胞之间造成的裂痕”。

去台后,国民党当局采取了一些安抚性的措施,延揽一些台湾籍人士,扶植亲蒋地方势力和大财团。

但这基本上限于地方权力机构，具体做法：一是扩大台湾人士在省府委员会中的比例。

从1949年5月到1957年8月四届台湾省政府委员中,台湾籍人士委员一般占70%左右。

二是开放省政府中农林厅、民政厅、建设厅、粮食局和卫生处等主管职务，让台湾人担任。

在同期四届省政府厅局处长总人数中,台湾人比例为20%或30%左右。

此外,国民党还提拔极少数台籍精英到上层党政军权力机构任职,以作点缀。

如,1950年3月,蔡培火任“行政院政务委员”；同年12月,黄国书担任“立法院副院长”,后来为院长。

8月,连震东(连战父亲)任国民党中央改造委员会委员；。