行政立法的必要性及程序-课件讲义

（2）行政立法的分类

在我国，行政立法有两种主要类型，即职权立法和授权立法。

职权立法，是指行政机关依照宪法和组织法规定的职权进行的立法活动。职权立法权是与行政机关同时产生和存在的行政机关的固有职权，来自于宪法和组织法的明确赋权。如我国宪法规定，国务院有权根据宪法和法律规定，制定行政法规。

授权立法，是指行政机关依照法律授权而进行的立法活动。行政机关依据组织法以外的法律或者决定获得授权，对相关问题行使行政立法权。这是行政机关行使原来不属于它的立法权。比如，《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第九条规定，本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。

为什么行政立法会从19世纪到20世纪初大量兴起，而且随着时间的推移，其数量日益增多作用日益凸显呢？行政立法有其现实的必要性。

首先，议会没有足够的时间对所有事项都进行立法。当政府职能急剧膨胀，需要大量的法律规范进行调整。议会由于时间所限，不可能对所有行政管理的领域和事项都进行立法调整。法律制定所需的时间太长，而社会对法律规范的需求量越来越大，并非所有的法律规范都由立法机关来制定。其次，对于一些专业性和技术性很强的事项，议会没有能力立法。议员多为政治家，对于专业性和技术性很强的事项，根本没有能力制定法律进行规范。而行政机关由于经常对这些领域进行管理，积累了丰富的经验。第三，行政立法比法律更加灵活，能够更好地满足社会需要。由于新情况、新问题层出不穷，已经制定的法律日益显露出不足与缺陷，议会不可能经常修法，这影响法律的稳定性。而行政机关制定的规则更灵活，修改和变化可以快得多。第四，议会立法不能照顾到地方特色。在一个国家中，对有些事项，可以通过法律统一调整。有些事项，特别是地方事务，需要各地因地制宜地进行规范。第五，有些事项处于试验阶段，制定法律的时机不成熟。但是，如果不进行规范，行政机关又缺乏执行的标准和依据。因此，通过行政立法方式进行试验

和探索，待条件成熟后，

再上升为法律。

2．行政立法的必要性

我国行政立法的产生与发展，与西方有共通性，也有自己的特点。除了上述的一些因素外，最重要的，是改革开放的需要。随着经济体制的转型，社会经济的各个领域发生了重大而迅速的变化，迫切需要立法进行规范。而享有立法权的权力机关不仅没有可能在短时期内进行数量庞大的立法，也没有能够以法律去适应如此丰富多变的实践。因此，唯一的办法就是行政立法。行政立法得到了长足的发展。而地方行政立法的发展，是地方发展不平衡和多样性的必然要求。中国地域广大，各地天然禀赋差异很大，发展战略不同，发展阶段不同。为了满足地方发展和地方治理的需要，给予地方更多的行政立法权势在必行。

当然，行政立法虽然适应了社会发展的需要，但这种制度也并非没有弊端。正如许多学者所指出的，行政立法是一柄双刃剑，如果运用得当，就会有利于国家的发展和人民的幸福；运用不当，则可能造成国家权力的过于集中，损害人民的自由和权利。因此，必须对行政立法进行限制和监督

（2）行政规章

国务院各部、委员会、中国人

民银行、审计署和具有行政管理职

能的直属机构，可以根据法律和国

务院的行政法规、决定、命令，在

本部门的权限范围内，制定规章。

部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项。没有法律或者国务院的行政法规、决定、命令的依据，部门规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范，不得增加本部门的权力或者减少本部门的法定职责。 涉及两个以上国务院部门职权范围的事项，应当提请国务院制定行政法规或者由国务院有关部门联合制定规章。 省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。 地方政府规章可以就下列事项做出规定：为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；属于本行政区域的具体行政管理事项。

设区的市、自治州的人民政府制定地方政府规章，限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项。已经制定的地方政府规章，涉及上述事项范围以外的，继续有效。

应当制定地方性法规但条件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府规章。规章实施满两年需要继续实施规章所规定

的行政措施的，应当提请本级人民代表大会或者其常务委员会制定地方性法规。

没有法律、行政法规、地方性

法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。

3．关于行政规范性文件

行政规范性文件，是指国家行政机关为执行法律、法规和规章，对社会实施管理，依法定权限和法定程序发布的规范公民、法人和其他组织行为的具有普遍约束力的政令。多表现为规定、意见、办法等。

特别需要指出的是，行政规范性文件不是行政立法。在制定主体、形式、内容、程序以及效力上与行政立法有明显区别。但是，在当前，行政规范性文件有其存在的历史性和现实性，在实践中对行政过程的影响非常大。实践中，上至国务院、下至乡政府，各级各类行政机关都制定了大量的行政规范性文件。这些规范性文件对行政管理的规范化起了积极的促进作用。但不可讳言的是，行政规范性文件存在问题很多。存在部门利益和地方保护的倾向，与上位法相抵触的情况也不少见。它已经不是某个具体工作人员的违法，而是整个部门的违法，是一级政府的违法。政府通过制定文件，剥夺、限制了行政相对人的人身权、财产权，从而达到为私利、为部门利益之违法目的。另外，违法所造成的损害不是单个相对人的损失，而是整个管辖范围内的行政相对人的损失。

因此，规范性文件的制定，也应当依法进行，符合法律规定的权限、程序和内容，并进行备案，接受审查。

2．起草

起草行政法规和规章的送审稿。由法制机构或者立项申请部门负责起草或者组织起草。起草行政立法案，应当进行调查研究，听取意见，与有关部门进行协商。

起草完毕后，起草单位负责人应当在送审稿上签名，并将签名的送审稿及其说明、对送审稿主要问题的不同意见和其他有关材料按规定报送审查。

3．审查

负责送审稿审查工作的行政立法机关的法制机构，其应做好如下工作：审查送审稿；书面征求意见；实地调研；研究论证；举行听证会；协调。

完成上述工作后，法制机构应当形成草案和对草案的说明，由法制机构负责人签署，提出提请行政立法机关审议的建议。