西方国家行政改革的总体趋势及对我国的启示_欧鲲

一、西方国家行政改革概况

政府是推动现代国家经济增长和发展最重要的力量。政府在经济与社会发展中的作用，即政府职能，本身也有一个发展过程。当前的中国，伴随着现代化运动的发展，政府职能正在发生深刻的变化。但是，人为地推进政府职能转变的改革实践，又常常陷入误区。理论源于实践，又指导实践。实践中发生一些失误与理论认识上存在某些偏差是密切联系的。在我国理论界和某些决策者那里，长期有一种误解，似乎搞市场经济，转变政府职能，就是弱化政府管理，减少政府对经济和社会公共事务的干预。其实不然。西方发达国家及一批后起的现代化国家政府职能的演化轨迹及发展趋势各有特色。为此，我们认为，从理论上准确把握政府职能发展的基本趋势及其本质，对于当今中国政府职能的转变与发展，无疑具有实践上的意义。当代西方国家行政改革内容丰富，各具特色。其中大多国家都进行了私有化的改革，把竞争机制引入到政府服务当中。各国的改革都把本国的行政体制推向更加民主、高效、科学的发展道路上来。从总体上来讲，行政体制改革可以分为三层，第一层是核心，处理职能关系；第二层是改革结构，即改革政治部门和行政部门的结构；第三层是改革方式，即改革行政方式。

二、西方国家行政改革的基本内容和特点

（一）政府职能的变革

政府职能的变革主要是变革政府政策，明确政府的职责，什么该管，什么不该管，作好该管的，放手不该管的，这样才能提高政府的效率，重塑政府的形象。所采取的主要措施包括：

1.公有企业和公用事业的产权转移和私有化

即更多地依靠私营部门的制度安排，而较少地依赖政府去满足社会需要。这样做达到了以下效果：第一，减少了政府的管理职能和责任。第二，减少了政府雇员人数并缓解了由此产生的管理困难。第三，私有化后企业能够在资本市场上获得资金，改善生产条件，改变了过去对政府投资的依赖。第四，出售企业增加财政收入,减少了政府的财政赤字。

2.政府内部规制和规则管制的放松

政府规制的制定是政府为谋求社会整体利益，设立并依据一定规则对社会特定主体限制权力或课以责任的强制性行为。西方国家行政改革的放松管制，不仅放松对市场或经济活动的管制，也放松对社会生活的管制，还放松对行政组织内部管理包括公务员管理的规制，改变科层制模式下因循守旧、刻板僵化的状况，相信依靠公务员的责任心和能力，充分发挥潜能和创造性，提高行政效率。

3.政府社会服务职能的优化

实质就是对政府社会服务职能的压缩和缩减。压缩式管理是为了应付财政困难而采取的新的管理策略，所涉及的主要是政府的社会服务职能。“其具体措施包括：公共项目系统排序，分清主次，拨款时区别对待；中止效率和效益不佳的社会项目，解散相应机构，遣散有关人员；有选择地降低社会服务的总体水平；逐步实行公共服务使用者付费制度，节约公共开支。”西方国家行政改革普遍采用了公共服务付费制度。

（二）政务公共管理的社会化

1.政府业务的合同出租

合同出租亦称合同承包、竞争招标，即把政府的一些工作任务推向市场。由公共部门和政府作为顾客与委托人，同代理人即那些真正提供服务的组织(公营的或私营的)签定合同。20世纪70年代以来内容也由过去的机关后勤事务扩大到政策制定、信息收集，社会保障，审计等专业化的领域，应用越来越广泛。

2.建立政府部门与私营企业的伙伴关系

即政府不需要购买私营部门提供的服务，而是要求伙伴公司履行政府的特定的管理职能，政府合作部门则在土地征用等方面给其以某种形式的优惠。私营部门有

2009年第9期（总第184期）

No.9,2009

（General No.184)世纪桥

Shi Ji Qiao

西方国家行政改革的总体趋势及对我国的启示

欧鲲，刘新圣

（中共中央党校研究生院，北京100091）

摘要：西方国家的行政改革内容丰富、形式多样。包括公有企业和公用事业的产权转移和私有化，政府内部管制放松，采取合同制，引入竞争机制，打破政府对公共服务的垄断，分散和下放政府的权力等等。纵观西方国家

的改革，各国都是从本国的国情出发，采取和本国相适应的政策，这警示我们在行政改革过程中固然要引进西方

先进的管理经验和方法，但同时更要同中国实际相结合，不能照抄照搬。

关键词:西方国家；行政改革；启示

收稿日期：2009-08-10

作者简介：欧鲲(1983-)，女，四川江油人，中共中央党校研究生院2007级硕士研究生，研究方向：当代中国政府与政治；刘新圣（1984-），男，河北人，中共中央党校研究生院2007级硕士研究生，研究方向：当代中国政府与政治。

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投资收益权，即通过向消费者收费来收回企业成本，追求投资回报。

3.公共服务社区化公共服务社区化

是指政府将提供公共服务的权力适当地由官僚组织转移至社区民众，即政府将社会服务与管理的权限通过民主的方式下放给社会的基本单元。通常允许社区的治理机构在政府设定的范围内掌舵，鼓励各社区建立公益事业。

（三）政府部门内部管理体制的改革

1.建立并完善行政管理信息系统

利用信息技术革命新成果，建立完善行政管理信息系统，包括决策支持信息系统和管理信息系统。推进政府部门办公网络化、自动化、电子化，全面信息共享，其中建设网络化政府即推行电子政务是各国工作的重心。

2.分散和下放政府权力

分散和下放政府权利既涉及到中央与地方的关系，又涉及到中央政府部门内部上下级关系，把内部的中下层组织转变为具有独立性质的单位。权力下放是当代行政改革的热点，其实质是决策权从地方向中央集中和管理财务权从中央向地方下放的有机结合。中央与地方关系改革的主要趋势是向集权与分权适度化、合理化的方向发展,分权是主要的价值取向。

3.改革政府的内部机构

不同部门的层级结构趋于多样化；中间管理层次减少；幕僚机构的权力受到限制并被削弱；上下级权责关系及控制方式相应改变。通过机构改革，提高政府工作效率，加强其责任感。

4.提高服务质量，改善公共机构形象

重建政府与公民的信任关系。强调顾客取向和服务对象为中心，明确的服务标准、公开性与透明度、礼貌服务、公民自由选择、完善的投拆受理机制、“金钱的价值”等六个特点，被认为是提高公共服务质量的有效途径。

（四）一些具体而有效的措施值得我们学习和借鉴

西方国家的行政改革呈现出鲜明的借鉴市场运行和商业管理的特点。具体表现为：

第一，行政管理分散化

与职能市场化趋向相关联，西方国家在推行行政改革的过程中，大都着力于缩小政府行政范围，分散政府行政权力。中央政府与地方政府之间分权，使地方政府拥有比以往更大的权利；政府组织内部层级之间的分权，主要是压平层级，授权一线。

第二，公共服务社会化

西方国家行政改革突出对市场和社会力量的利用，推行公共服务社会化。政府业务合同出租；公私合作，以私补公；授权社区。

第三，政府理念企业化

20世纪80年代以后，以政府企业化思想为背景的管理模式广泛流行于西方国家行政改革实践之中。所谓“政府企业化”就是运用企业家在经营中所追求的讲效率、重质量、善待消费者和力求完美服务的精神，以及企业中广泛运用的科学管理方法，改革政府公共管理部门，重塑政府形象。奉行顾客主义，注重提高公共服务的质量。主要是：公共服务小规模化；在公共服务机构之间引进市场竞争机制；推行公民参与式管理；引进私营部门的管理方法和经验，提高公共部门的工作效率。如，引进绩效目标管理，实行全面质量管理。

第四，政府治理电子化

加速政府信息化步伐，通过信息科技提高政府服务效率和治理质量。

三、对我国行政改革道路选择的有益启示

（一）设计以人为本政府公共服务体系

当代西方国家行政改革提出以顾客为中心的行政理念，强调围绕公众的切身利益制定服务标准，给公民自主选择的机会，鼓励公民参加公共事务的管理。“我国行政改革也要贯彻这一根本原则，设计以人为本的公共服务模式，要顺应和尊重民意，依据人民的意愿确定政府工作方向和指导政府工作的原则。”[1](P.254,565)

（二）分离政府公共服务的决策和生产

当代西方国家行政改革把政府提供公共服务的决策和生产分离开来，政府只是掌舵不是划桨，这样大大提高了行政效率，也满足公众需求。但我国传统的行政体制下，政府既制定公共服务决策，还亲自提供生产和公共服务，政府变成全能型的直接服务的角色。政府公共权力渗透到社会经济生活的各个领域，大量日常公共服务使政府既掌舵又划桨，由于政府在公共服务的很多领域并非专家，能力有限，浪费社会资源，又难以满足公民的实际需要。所以政府要把决策和生产分离开来，促使政府回归到掌舵者、催化剂的角色上来，保证提供有效高质的服务。

（三）积极探索改革行政区划，整合政府内部功能

西方国家地方行政层次只有二级或三级，如法国，地方层次是大区、省、市镇的三级划分。英国地方是二级划分和三级划分结合，英格兰是三级，郡、区、教区，苏格兰是大陆行政区、区的二级。我国的行政区划是省、市、县，乡(镇)的四级划分，这种多层次的行政区划，不利于行政信息流通和中央政府的控制，使政策层和执行层与民众距离拉大，管理效率低下。因此无论在西方还是中国的行政改革当中，中央政府与地方政府关系的调整都是很重要的方面。由于各个国家的结构不同，其中央与地方关系的变革也相应选择了不同的路径方向，但总体趋势是：集权程度高的国家，在朝着地方分权的方向发展；而分权程度高的国家，则走上了强化中央集权的道路。

对于我国来说应该合理调整政府管理层次和幅度，减少政府行政层次，可以增加省的数量，扩大中央政府管理的幅度，取消地区专署，实现三级政府管理，减少和规范政府管理的厚度。“还可以在横向上减少一级政府所属机构的数量，归并职能相近、设置重复的机构，减少行政条块间的职能交叉、职责不清的问题，缩小政府管理的幅度。”[2](P.9,11)总之，我国是个幅员辽阔的大国，在行政区划和政府内部功能的整合方面要从本国的实际出发，区划合理，职能简约有效。

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［责任编辑：王洁］

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