林地流转中林地使用权问题及对策

林地流转中林地使用权问题及对策

曹兰芳1罗攀柱2任伟琳 3

（中南林学院商学院）

摘要：在林地的所有权和使用权相分离的前提下，通过市场机制的作用，林地流转将对于林业产权多元化，林业生产产业化,经营规模化，资源配置市场化等方面发生根本性的变化。但是，目前林地流转还处于起步阶段，无论在理论上还是在实践上存在着许多需要解决的问题。明晰林地使用权是林地流转的关键问题。使用权不清就无法实现林地正常流转及使用。本文将主要针对目前南方集体林区林地流转中的林地使用权问题进行深入剖析，找出去其存在的问题，并提出相应的对策。

关键词：林地使用权流转流转制度经营规模

目前，我国林业的所有形式分为国有经济、集体经济和非公有制经济。加快非公有制经济的发展是我国现阶段林业发展的重要目标。在市场机制作用下的林地流转对于发展非公有制经济，实现林业产权多元化，林业生产产业化,经营规模化，资源配置市场化等方面将发生根本性的变化。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“要依法保护各类产权，健全产权交易规则和监管制度，推动产权有序流转，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。”为了加快林权的合理流转，《中共中央国务院关于加快林业发展的决定》提出：“在明确权属的基础上，国家鼓励森林、林木和林地使用权的合理流转，各种社会主体都可以通过承包、租赁、转让、拍卖、协商、划拨等形式参与流转。”本文将主要针对南方集体林区林地流转中的林地使用权问题进行深入剖析，找出去其存在的问题，并提出相应的对策。

1 对林地流转的认识

南方集体林区分布着我国 37.12%的森林面积 ,保存着全国15.97%的森林蓄积。南方省(区 )90%的林业用地面积的所有权归属集体所有 ,80%活立木总蓄积为集体或林农个体经营。在我国南方集体林区，森林产权制度经过了土地改革、农业集体化、林业“三定”几次大的变革，遗留下来许多问题。

林地流转是指林地的所有者（国家、集体或林农）向林地经营者或使用者有偿让渡具有相对独立意义的林地使用权。林地流转的实质是林地使用权的流转。林地流转的最终目的是保证林地资产的保值、增值。根据《森林法实施条例》第二条第四款的规定，作为林权客体的林地，包括郁闭度0.2以上的乔木林地以及竹林地，灌木林地、疏林地、采伐迹地、火烧迹地、未成林造林地、苗圃地和县级以上人民政府规划的宜林地。林地使用权的流转适应了林业经营思想转变的要求，通过市场的配置，使林地资源的所有权和使用权相分离，彻底打破长期以来形成的责、权、利不统一的情况，为林业的现代化经营提供了有利的支持。《森林法》明确规定，用材林、经济林林地的使用权和林木的所有权可以依法转让。从法律角度来看，我国森林产权的宏观概念比较明确。国家、集体拥有林地的所有权，个人可以按照法律的规定取得林地的使用权。因此，在20世纪90年代后，各地出现了林地使用权的有偿流转，林地的有偿流转实现了森林资源的优化配置，但也暴露出许多急待解决的问题。从市场经济的角度来看，林地使用权流转对于放活林区经济有很大的推动作用。但同时我们也应该

注意到，在我国目前相关的社会福利、保障体系等配套措施并未完善的情况下，将大量的林地使用权长时间的流转到个人，这将对社会贫富差距的拉大、社会稳定等方面造成的影响，值得我们深思和考虑。目前我国林地使用权流转还处于起步阶段，存在着许多需要解决的障碍与矛盾。产权问题，尤其是林地使用权问题是林地流转顺畅进行的关键问题。

2 林地流转实践中林地使用权存在的问题

2.1 林地使用权的边界不清晰

林地产权中最重要的是林地所有权和使用权，在落实林业生产责任制时，农户得到的是林地使用权，林地使用权与所有权发生分离，但这这种分离主要是政府的口头承诺，部分地方当时没有签定合同，对所有权与使用权之间边界没有明确的规定，从而导致了各主体对自己的责权利边界的模糊。这样极易导致对农民土地使用权的侵犯。如不尊重林地承包关系，随意中止农民承包权；缩小林地承包面积；林地承包期缩短，干涉农民生产决策权等。所有权不明确，使所有者不能很好地行使对土地经营的监督和管理，或随意干预和侵占经营者的利益，并使农户生产缺少一种合理预期，缺少一种激励功能，使森林经营者对未来缺乏稳定的预期，难以形成长期投资，注重短期利益。

2.2 缺乏规范的林地使用权流转制度

目前，我国尚未有规范的林地使用权流转制度。在1998年修改后的《森林法》增加了第十五条，明确了林地使用权可以依法转让。但转让的具体办法尚未出台，如在流转形式、条件、原则、流转程序等方面没有进行严格的规范。各地流转的政策是地方党委、政府甚至是集体经济组织制定的，人们对这种低层次政策的权威性存在疑虑。并且，极大部分地方林地流转处于无章可循的状态，其结果导致了流转行为不规范、随意性大，图文资料不全，合同文本不一致，林地价格基本上由村委会采用目估毛测法进行简单的估算，价格偏低，且相似经营条件和立地等级的地块价格高低相差悬殊等现象，长期来看，必定造成国有资产流失。

2.3 林地使用权主体组织化程度低，规模分散

林业的经营需要有一定的规模经营。现行土地经营制度未能建立与健全有效的土地流转与集中机制，妨碍了土地适度规模经营的形成。从目前林地使用权流转来看，未能按效益原则进行林地使用权分配是林地产权制度的一大缺憾，任何稀缺资源只有按效益原则进行配置，才能发挥其应有的价值。南方集体林区在落实林业生产责任制时，遵循“公平”原则，按人头平均分配自留山、责任山，结果造成“一山多主、一主多山”的局面，使用权高度分散化，不利于管理并形成适度规模经营。林地使用权的平均化，阻碍了林地的适度流转和集中，林地使用形态的土地流动只能通过农户的相互转包和集体调整来进行，这样就排除了林地的商品属性与引入市场机制的可能性；况且现实中的农户林地的转包和调整缺少必要的法律规范与制度保障，带有明显的自发性、盲目性和随意性。上述问题共同导致目前林地流转基础的非市场性、流转内容的不完整性、流转价格的不确定性等，最终无法培育出适度规模的符合市场要求的经营主体。

2.4 林地收益分配制度的不规范性，导致林地使用权实现机制的残缺和局限

林地收益分配制度作为林地产权制度的主要实现机制，其运行格局的合理与否，直接影响与决定着林地产权制度的运行效率。就我国目前情况而言，林地收益分配制度处于一种不稳定、不规范的发展态势之中，国家运用行政法律手段强制性参与林地收益分配，保障了国