当代中国公务员制度发展的困境分析

云南行政学院学报2008年第4期

收稿日期:2008-03-29

当代中国公务员制度发展的困境分析

房　波

(南京大学　公共管理学院,南京,210093)

摘　要:中国这样的发展中国家公务员制度的发展模式可以描述为“外诱———模仿型”,与西方发达国家“内激———内生型”的发展模式不一样,同时,它身上有更多的工具色彩。这使得中国的公务员制度改革与发展有两个主要的参照资源,即西方发达国家的制度安排和中国本土的政治制度安排。其错位体现为既有忽略国情而盲目照搬西方发达国家的制度安排,又有以国情为理由而过分迁就现实。为此,当代中国公务员制度发展遇到的困境主要是:当代中国民主化过程与公务员制度化过程重叠,后官僚制国际发展趋势对我国的影响,过去干部人事制度的历史包袱和当代中国的动力困境等。

关键词:公务员制度;改革;困境

中图分类号:D63013 文献标识码:A 文章编号:1671-0681(2008)04-0105-03

作者简介:房波,男,江西宜春人,南京大学公共管理学院硕士研究生,主要从事公务员制度、社区理论等方面的研究。

当代中国公务员制度改革与发展到底呈现出一

个什么样的状况,这应该是我们分析其所处困境之前必须首先了解的问题。不同的国家国情不一样,发展阶段不同,即使是同一种制度,在不同的国家也会呈现出各国特色。中国的公务员制度从它诞生到现在,也是有一番很别样的表象特征。

一、当代中国公务员制度改革与发展的表象(一)外诱———模仿型的发展模式

中国作为一个发展中国家,在许多制度发展过程中,所采用的模式都是很独特的。和西方发达国家的发展模式有很大的区别。具体到公务员制度改革与发展这个问题来看,西方发达国家建立和完善公务员制度完全是一种行政发展的结果。即为了满足本国经济和社会发展的要求而大力推进行政管理变革,提高行政效率而采取的措施之一。而中国作为一个发展中国家建立和完善公务员制度应该说是一种发展行政的行为。即希望通过公务员制度的建立和发展,在实现政治稳定的同时,积极推进社会变迁,促进本国政治、经济、文化的发展。

展开来说,西方发达国家早期创建公务员制度基本是本社会系统的要素发展到一定程度的必然要求,而发展中国家则是本社会系统由于外来力量的入侵而失去平衡,从而为寻求体制均衡作出的选择。因此,西方发达国家公务员制度的发展模式可以说是“内激———内生型”,而象中国这样的发展中国家的发展模式可以描述为“外诱———模仿型”。这种模式表明中国的公务员制度更多是一种政治精英通过理性思考选择的结果,而不是社会力量出于自身需要要求政府选择并不断在实践中完善的结果。

中国选择的发展模式很容易形成一种以西方公务员制度为蓝本和标杆的发展倾向。由于是模仿西

方的公务员制度,因此,必然会产生一种以西方的设计理念和实施措施为标准的、先入为主的态度。这种态度经过行政改革设计者的有意无意的渲染,会很快在社会精英和大众之间广泛传染开。这种态度的被推广和认同,反过来很容易就会给中国的公务员制度发展带来很大的比较压力。首先,由于人们普遍认为西方发达国家的公务员制度很完善,是未来发展的蓝本,因此,就会经常忽视中国发展中国家的具体国情,盲目照搬西方的制度安排,以引进为创新。这种不顾具体制度环境的不同而简单照搬西方发达国家的制度安排的行为,肯定会使在西方发达国家能发挥良性作用的制度到了中国就出现水土不服。而当社会大众看到同样的制度在西方和中国发挥的作用竟完全不同时,社会大众就必然会从实际效果的比较中产生对中国现有政治体制的怀疑和不满。学习和模仿西方发达国家的公务员制度安排,本来是为了实现政治稳定,推进社会发展的目的,到头来反而产生了相反的作用。其次,西方的公务员制度也是在不断变化发展的,不同的发展阶段,制度安排的关注点,指导理念也是在变化的。这种变化对西方发达国家而言是很正常的,但是对中国这样的模仿型国家就会产生不好的预期拔高。发达国家与发展中国家的发展阶段是不同步的,往往是发展中国家的发展阶段要比发达国家慢一个或若干个阶段。于是,当发达国家从一个较低阶段发展到更高的阶段,制度安排的关注点和指导思想发生了进化时,会给可能还处在较低发展阶段的发展中国家的制度设计带来很大的“落后感”压力。即社会民众会觉得看别的国家都已经不这样做了,我们还在实施这样的制度安排,太落后了,不符合世界发展潮流。毕竟国家之间的发展阶段的差异是隐性的,而制度安排,特别是相同的制度安排是很容易感受到的。

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(二)现实妥协与反复性

由于中国的公务员制度是采用自上而下,由政治统治者为主导者的发展模式。因此,制度改革与发展往往革新的色彩较弱,而改良的色彩更浓厚。制度安排的首要目的也常常是维护政治秩序的稳定。所以,在中国这样的发展中国家,公务员制度的改革与发展不如西方发达国家那样本身是政治制度改革与发展的必然的、正常的产物,从它诞生身上就带有很强的革新色彩。而中国的公务员制度是从国外借鉴过来用来促进政治制度发展的,因此,它身上带有更多的工具色彩。

中国的公务员制度安排要想达到维护政治秩序的稳定,则必然在制度安排的过程里要对现有的政治秩序采取更多的妥协姿态而非变革和革新姿态。不仅如此,还必须通过制度的改革与发展去验证现有政治秩序的合法性、合理性。这一切就导致了公务员制度在中国的发展处在一个具有复杂性的境地,既要建立科学合理的公务员制度,又要维护现有的政治制度,其间的平衡的实现,成为从未有过的课题。尤其是遇到一些从公务员制度科学精神角度看需要改革,但从现有的政治制度的角度看又必须允许其存在的事物。于是,中国的公务员制度的改革与发展总是在一些理念、原则等问题上改革、妥协、再改革、再妥协的反复过程中曲折前行。

从上述两个表象的描述中,我们很容易得出这样一个印象:中国的公务员制度改革与发展有两个主要的参照资源,即西方发达国家的制度安排和中国本土的政治制度安排。但遗憾的是,中国在改革与发展公务员制度时,却发生了不该有的错位现象。即在改革设计的学习和模仿过程中,本该注重本国国情,却总是忽略国情而盲目照搬西方发达国家的制度安排;在改革的具体实施过程中,本该注意吸收西方的科学合理的制度精神和理念,却总是以中国特色为理由而过分迁就中国现实。那么,我们该如何理解这种表象呢?要对这个问题有清晰的认识,就必须更深层次的去把握西方公务员制度到底哪些是成功的精髓以及当代中国的公务员制度改革与发展的真正状况。

二、当代中国公务员制度改革与发展的真实困境

公认的是,中国是个后发国家,基本国情和西方发达国家是很不一样的,归纳一点就是西方发达国家的经济政治社会各方面的发展是一种内生的自然发展状态,而中国则是一种非自然发展状态。具体到公务员制度,西方发达国家早期创建公务员制度基本是本社会系统的要素发展到一定程度的必然要求,而发展中国家则是本社会系统由于外来力量的入侵而失去平衡,从而为寻求体制均衡作出的选择。因此,要想弄清楚当代中国公务员制度发展的困境,除了参照西方发达国家的发展情况外,更重要的是需要明确当代中国不同于西方国家的特殊的制度环境。

(一)当代中国所处的基本社会状态

当代中国的基本社会状态可以从三个方面分析。首先是经济发展层面,西方发达国家的社会发展经历了前现代社会、现代社会到目前的后现代社会,不同的阶段对于包括公务员制度在内的政治制度是有不同的要求和侧重的。而中国现在处在什么发展阶段呢?从当代中国目前的经济发展状况来看,中国还处在由前现代社会向现代社会转变的过渡时期,工业现代化进程还没有结束;从政治文化层面来看,当代中国从改革开放以后,逐步进入一个从过去的非理性的、超前的共产主义意识形态向理性的、务实的有中国特色的社会主义转变的过渡时期;从制度结构来看,当代中国自从1949年中华人民共和国成立以后,就逐步转变成了一个超强的政党控制型国家。总的来说,当代中国是一个复杂的矛盾体,是一个半传统半现代、半理性半感性、半民主半权威的国家。

(二)当代中国的制度困境

结合当代中国的基本社会状态与西方发达国家公务员制度的发展经验,可以看出,当代中国公务员制度的发展首先就面临一个制度困境。即民主政体的制度资源供给不足,缺乏“成熟的民主政体与完善的公务员制度之间的良性互动平衡”。从西方发达国家公务员制度的发展历史来看,公务员制度应该是民主政体成熟发展后的自然要求,而且公务员制度本身的发展也需要完善的民主政体和民主价值给予支撑。但是,当代中国离建立完善的、高度发达的民主制度环境还有很长的路要走。当代中国是通过革命颠覆的方式建立起来的,从它诞生开始就带有很强的权威色彩,再经过建国初期向苏联学习借鉴的高度集权社会主义模式的影响,中国的民主价值和民主政体并没有真正发育起来,当然,最根本的原因还是在于民主价值理念的真正原动力———市场经济在中国长期得不到发展造成的。当代中国的公务员制度是在一个尚需要把建立真正成熟民主价值和制度作为长期任务的环境下诞生发展的。

当然,中国的民主政治也在逐渐发展和完善。社会主义民主政治建设也是中国特色社会主义发展追求的目标之一。但是,理性的看,在中国,民主发展还存在一个根本性的制度框架问题。即,中国现在的民主制度是以人民代表大会制度为基础的。人民代表大会制度是社会主义民主发展的最根本的制度框架。可是,笔者认为,现有的人民代表大会制度仍然存在进一步往前发展完善的必要。例如全国人民代表大会掌握最高的立法、司法、行政权力的设计。按照权力制衡的原则,就有进一步研究完善的必要。贡斯当就说过:“如果你确信人民主权不受限制,你等于随意创造并向人类社会抛出了一个本身过度庞大的权力,不管它落到什么人手里,它必定构成一项罪恶。把它委托给一个人、委托给几个人、委托给所有人,你仍将发现它同样都是罪恶。”因此,在中国现有的制度安排下,民主要想进一步有所突破和发展,必须想着眼于完善和创新的制度建设,而这需要的不仅仅是政治智慧。

(三)当代中国公务员制度的现实困境

从制度的角度再转回到现实角度,我们再来看看当代中国公务员制度发展所遇到的现实层面的情况。从当代中国的现实情况分析,公务员制度的发展主要面临的问题就是强化发展的社会诉求与弱化发展的社会诉求同时并存的问题。所谓强化发展诉求,即从中国的经济社会发展的趋势出发,强化公务员制度的完善和发展是种必要。而弱化发展诉求即从现实情况出发,某些因素的存在导致出现反对强化公务员制度的要求。很明显,这两个社会诉求是矛盾和冲突的。可这样一个矛盾冲突的局面怎么会同时出现在当代中国呢?原因如下:

1.当代中国民主化过程与公务员制度化过程重叠

西方国家的公务员制度发展轨迹中,很清晰

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