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广东省自贸区土地管理制度的创新

摘要：本文结合我国土地管理制度、广东省自贸区三大片区土地管理制度及国家对广东省自贸区制度创新的要求，剖析了自贸区现行土地管理制度存在的行政审批过于繁杂、用地管理制度弹性不足、土地金融制度创新探索不足等制度设计存在的不足之处，并提出了相应的制度创新路径。

关键词：土地管理制度；自贸区；广东省；制度创新

自贸区土地资源是自贸区发展的空间载体和基本要素。广东省自贸区成立的第一年，已经有56000家企业在自贸区注册［1］，区内用地需求旺盛，地价高昂，其中前海片区土地成交价大部分以数十亿元来计算［2］。上海自贸区运营不到一年的时间，新设立企业超过1万家，区内土地供不应求，后备土地资源大约仅剩5km2，土地资源稀缺成为了影响上海自贸区发展的最大障碍，出现了土地二次开发的需要。［3］广东省自贸区与上海自贸区都在运营的短期内就开始面临用地需求旺盛，土地资源总量供应不足的难题。可见，合理配置和优化利用自贸区土地资源直接关系到自贸区建设发展能否顺利进行。而土地管理制度直接关系到土地资源要素的配置和利用效率，进而影响到自贸区的建设发展效率。因此，如何创新自贸区土地管理制度，避免用地约束困境是实现自贸区发展目标和功能的前提，也是需要深入研究的内容。但是目前仍未有文献专门研究广东省自贸区土地管理制度建设的问题。因此，本文将我国现行土地管理制度、广东省自贸区三大片区现行土地管理制度及国家对广东省自贸区制度创新的

要求相结合，剖析了广东省自贸区目前土地管理制度建设存在的不足之处，并探讨了广东省自贸区土地管理制度的创新路径。

1广东省自贸区土地管理制度建设的不足之处

1.1土地管理制度设计未突破过于繁杂的土地审批规定

2015年1月,李克强总理在广州南沙考察时提出“自贸区要做的就是简化审批流程、激发市场活力、加强事中事后监管，争创审批“特区速度”。而且，广东省自贸区的定位是打造粤港澳深度合作示范区，审批效率必须与港澳对接，审批程序必须简单、高效。但是目前广东省自贸区三大片区已有的土地管理制度设计并未突破我国土地管理法对土地审批的繁杂规定。首先，在土地征收环节，按我国现行土地征收制度规定，以下三类土地征收需国务院批准：一是征收基本农田；二是基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；三是其他土地超过七十公顷的。征收其他土地则需省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。其次，在土地征转环节，我国土地管理法规定“征收农用地的，应按规定先行办理农用地转用审批”，而农用地转用审批部门也是省政府甚至国务院。再次，在项目建设用地落地审批阶段，必须经过土地供应，项目立项，规划许可等多个审批环节，而且各个环节相互交叉，互为影响，审批涉及20个委、办、局，100个环节，审批程序非常繁杂。按现行的土地审批制度规定，一宗土地办完所有的审批手续所需的审批时间也非常长。据统计，在广州市推进审批制度改革之前，广州市建设工程项目整个审批过程最短的时长也需799个工作日。为了缩短审批时间，广东省自贸区开展

了项目工程审批制度改革，但是实践表明，此项改革成效并不理想。以南沙片区为例。据调查，虽然南沙片区开展了改串联审批为并联审批的改革，但是80.32%的企业因审批制度无法满足建设项目发展需求和83.61%的企业因多头为政难以协调等问题，而仍然选择了串联审批，愿意选择并联审批的企业较少，可见，南沙片区并联审批改革并未达到改革的预期目的［4］。广东省自贸区范围内仍有不少农用地，需要通过征收和办理农转用手续，过长的审批时间和过多的审批环节将降低自贸区土地开发利用的效率，影响自贸区产业发展及项目落地，最终影响整个自贸区的开发建设。

1.2自贸区现行部分制度弹性不足，影响自贸区土地高效利用

从广东省自贸区三大片区的土地管理制度建设现状来看，深圳前海片区的土地管理制度较为完善，本文不妨以前海片区的土地管理制度为例，探讨广东省自贸区一部分土地管理制度弹性不足之处。首先，标定地价制度存在未能充分体现不同用途土地价值的问题。标定地价制度是指按不同片区来标定地价。一个片区的土地分不同的土地用途，从用地功能上而言，区片内土地利用主体功能、设施配套功能等功能不同的土地具有不同的价值。从产业用地的角度而言，用于优先发展与延后发展的产业用地具有不同的价值，具体用于房地产业、科技信息产业、金融业等不同产业的土地也具有不同的价值。对于具有不同价值的土地仅仅按划片区的方式来标定地价存在过于一刀切、标定地价未能体现不同用途土地价值的问题。其次，土地利用管理弹性不足，降低

了自贸区的土地利用效率。按前海片区实施的需求管控机制内容的规定，用地主体根据产业类型和项目建设情况，约定自用或出售比例之后，用地主体自用部分原则上10年内不得转让，出售部分原则上5年内不得再转让，确实需要转让需经前海管理局批准，经批准可以转让的，转让方应将一定比例的增值收益上缴前海管理局。这一需求管制规定在一定程度上起到了约束土地市场的土地炒卖行为，但是也限制了土地流转，降低了土地的利用效率，弱化了市场在土地资源配置中的作用。

1.3缺乏土地金融制度的创新探索

与发达国家相比，我国土地金融市场发育缓慢，土地金融制度建设落后。为了提高我国土地特别是农村土地和城镇化发展用地在撬动资本及其它要素的功能，我国需要加快建设发展土地金融市场和土地金融制度。虽然南沙、前海、横琴三大片区的产业布局有所不同，但金融业都是其重点产业，土地金融也是自贸区金融业的组成部分。而且，以制度创新为核心是国务院对广东省自贸区建设的主要要求。因此，推进自贸区土地金融制度创新，为我国土地金融制度建设积累经验是广东省自贸区土地利用管理中一个重要的创新内容。但是目前广东省自贸区三大片区基本没有对土地金融制度创新作出前瞻性的制度探索和安排，这将让我国土地金融制度探索和创新错失机会，不利于我国土地制度体系的建设和完善。

2广东省自贸区土地管理制度的创新路径

2.1创新自贸区的土地审批制度

广东省自贸区需继续改革和创新土地审批制度，简化审批程序，激发市场活力，进一步提高土地要素的流动效率和产业活动的经济效率。首先，在土地征收审批环节构建自贸区土地联动审批机制。充分利用自贸区先行先试的优势，在农用地征转指标总量控制的条件下，可将广东省政府的土地征收审批权限赋予自贸区管委会，提高自贸区土地征收审批效率，缩短土地供需之间的时间差。其次，在土地“征转”环节实行自贸区“征转”分离的土地审批制度。为了提高农用地征转审批的效率，自贸区可将土地征收审批和农用地转用审批相对分离。在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，自贸区管委会可将重点发展区域和近期建设项目用地涉及的集体土地先行征收，然后根据项目开发需要、年度新增建设用地指标等情况，实施农用地转用审批。再次，在用地审批环节继续深化并联审批的制度创新。产业项目的用地审批直接关系到项目用地的开发进度，广东省自贸区可从以下三个方面继续推进用地审批程序改革创新，提高项目建设用地落地效率。一是设立行政审批局。借鉴天津滨海新区经验，设立行政审批局为政府派出机构，集信息与咨询、审批与收费、管理与协调、投诉与监察等职能为一体，将原来归属20个部门的200余项审批职责集中于一个局，集中开展事项审批的组织协调、管理监督和指导服务职能，建立“一体化”审批方式和“一条龙”办理机制。二是根据出让土地性质及用地功能，制定审批“许可清单”，当项目建设内容符合“许可清单”规定的内容时，用地主体不需要办理相关审批事项；当项目建设内容涉及“许可清单”规定以外的内容时，用地主体才需要办理相关审批事项。三是优化竣工验收