【观点】产业园区创新发展的五个要点

【观点】产业园区创新发展的五个要点

“园区经济”是改革开放以来中国经济发展的重要经验，包括高新技术产业开发区、经济技术开发区及各种产业开发区，不仅成为中国经济的载体和平台，也为中国的产业经济发展探索了成功经验与模式。在当前经济结构面

临重大调整、产业发展面临重大变革、产业内外部环境发生重大变化的新时期下，不仅过去“政府划拨土地、政府投资建设、政府管理运营”的中国园区经济开发模式面临着重大挑战，长期支撑中国经济与产业发展的原有各类产业园区也遭遇

众多的发展制约与瓶颈。因此，不论是新兴产业园区

的开发建设，还是原有各类高新区、经开区都必须创新思维，运用创新方式方法，打破发展制约与瓶颈，实施创新驱动，实现新的突破。创新产业园区政府管委会管理体制

从中国各类园区发展实践看，虽然有以政府主导、企业主导、政企联合等多种管理体制，但目前初期建立的各种高新区、经开区皆沿用政府主导的派出管委会管理模式。这种

模式在园区经济发展初期具有很大优势与合理性，一是因为园区属于政府土地划拨建设、政府投资开发、政府管理运营，从土地要素到资本投入都需要政府包揽；二是园区经济比较大的优势就是政策优势，而政策只有依靠政府机构与人员才能掌握与把控；三是初期园区经济从开发建设到园区运营都

没有成熟经验，需要“摸着石头过河”，政府管委会模式亦有

着先行先试、试错即纠的必要。在当前政府土地与政

策资源越来越有限、产业布局越来越完善、市场要素配置越来越完备、园区开发运营经验越来越成熟的背景下，尤其在实施“政府简政放权”“发挥市场在资源配置的关键作用”“政府

向政服功能转变”的改革力度不断深化的新形势下，园区经济发展的政府管委会模式不仅不符合市场化发展要求，也不利于行政管理体制改革要求，也成为园区经济发展的重要制约。从园区经济发展现实看，不论是原有园区，还是需要新建园区，都应该首先从管理模式上进行创新。首先，园区

管理上应从过去的“特”转向当前的“活”。也就是从以往特定区域、特定政策、特定机构的管理方式，向突出市场化的体制机制灵活、管理运营灵活、发展方式灵活的转变。一方面应充分“发挥市场在资源配置中的决定性作用”，突出产业企业

与社会机构对要素整合与产业发展的主导作用；另一方面应让政府职能回归到行政管理、政策制定、发展调控的“本职”

上去，真正把自己应该管的管好，把不应该管的放好。

同时，更应该彻底扭转“政府机构跑市场、领导干部谈引资、机关人员话招商”的招商引资与产业发展“怪现象”，而应该把园区管理、招商引资、产业运营交给掌握市场与产业资源、熟知产业发展与布局、精通园区经济发展的专业性、专门化、专著性的产业企业或社会机构进行管理运营。破解地

方政府园区投资难题当前，受经济发展速度放缓、工业企业发展困难、前期基础设施投资巨大等原因影响，我国众多地方政府出现负债严重、无钱可用、无资可投的困境，不仅存在着巨大的债务风险，也严重影响正常的基础设施与民生投资，同时对区域经济与产业发展，包括产业园区的投资产生重大影响。为了防范地方政府债务风险，《通知》要强求地方政府不得干预融资平台、不得（承诺）注入公益性资产、储备土地，进而全面约束通过PPP、产业基金、政府融资平台变相举债，这无疑对地方经济发展又带来严重影响，自然也对各地的产业园区建设是重大制约。土地政策收紧、财政投资压缩、融资平台严控将成为地方产业园区发展的“三大制约”。而与政府无资可投困局相对应的是，我国大量的产业资本经过三十多年的发展，已经形成了大量的资本积累，也形成了雄厚的社会投资能力，诸如房地产行业、能源产业等相关企业，不仅自身产业面临着转型升级，也需要寻求新的资本投资突破口。而就当前产业发展形势看，由于我国目前众多产业都存在着产能过剩的问题，新兴产业或新经济投资又存在着巨大风险，也就是说社会资本仅从产业投资角度看，难以找到更好方向。在此情况下，引导、支持资本投资产业园区不失为一举多得。首先，通过新建或者提升产业园区投资，可以搭建产业发展平台、提升产业服务基础、促进产业升级发展；其次，可以实现社会上开发资

本从“房地产时代”向“商业地产时代”和“工业地产时代”，最终实现向“产业地产时代”的升级跨越；再次，可以破解当前产

业园区政府投资不足的难题，通过引导成立产业基金、社会资本与政府投资结合等形式，实现原有产业园区升级、新建产业园区加快建设的目的，从而加快我国产业的升级与发展，带动整体经济健康、持续发展。建立市场化的开发管

理运营机制目前，我国正处于市场化改革的关键阶段，产业园区一头连着产品制造生产，一头连着市场供应消费，应该具有浓烈的市场化色彩，但从我国产业园区的开发、建设、运营、产业导入等系统体系来看，均无法表述已经形成了市场机制。不论是原有园区，还是正在新建的园区，政府管市场、政府管产业、政府管机制的现象仍然存在。这也成为制约科技产业园区不能更好地孵化产业、营造产业发展环境的重要原因。尤其地方甚至还存在着“千方百计招商引资，百计千方关门打狗”的现象。究其原因，就是产业园区不是按照“产业集群集合要素、产业集聚融合资源、产业市场吸引供应”的“市场化机制”，相反，众多的产业园区仅仅是一个行政管理区、产业资源分散的聚集区，而不是依靠市场要素融合、粘连的产业园区。从当前产业园区发展现状看，必须要建立以市场化为主体的产业园区招商、引资、开发、管理和运营机制，突出以市场为主体，就是要发挥市场的要素，也就是说，要按照市场价格、市场信号，由市场主

体去配置资源，政府的任务就是要保持一个完善的市场体系，维持良好的市场竞争秩序，至于配置资源方面的上什么项目、生产什么、生产多少，这些都是由市场主体根据市场需求来决定，政府不要进行干预，产业园区的发展由过去的政府管理转向发挥市场作用，各类产业园区要形成一种以市场发挥为主导作用的开发、管理、建设和运营的市场化机制，打通社会要素、产业、企业社会资本。吸引社会资本、产业企业、市场机构参与园区开发，形成建、管、营的市场化模式。

建立遵循产业发展规律的建管模式产业园区主体是产业，园区是产业发展的载体与平台，也是为创造产业要素聚合、资源配置、生产服务配套的产业发展“小环境”。因此，

产业园区的建设与管理，必须要按照产业发展的规律实施。一个是园区内的产业培育与发展要按照产业发展规律；二是产业园区本身也应该遵照产业发展基本规律，因此产业园区既是产业发展平台，自身也是产业项目，必须按照产业发展的组织方式、资源配置、价值实现、运营协调等规律发展。从产业发展形势看，重资产的轻运营化、轻资产的重价值化是重要的发展趋势，相对于产业发展传统的土地、资本、技术等“硬资产”而言，标准、质量、品牌等“软资产”越来越发挥着重要作用；产业发展方式与模式也从过去注重厂房建设、生产产品、增加产量，向提升品牌、价值与商业模式转变。而产业园区的发展，也从过去注重物理空间、现实平台、投