我国法律援助的现状与发展(一)

我国法律援助的现状与发展(一)

内容提要]：如何维护农民合法权益是近年来一直探讨的一个焦点问题。自1994年我国施行法律援助制度以来，我国在立法和实践等方面对法律援助工作进行了深入的探索，取得了一定的成效，但损害农民合法权益的事件仍然时有发生，相对于西方国家几百年的实践经验而言，我国的法律援助工作仍然存在较多弊端需要改进。笔者欲通过本文对我国法律援助的现状进行描述，对存在的某些弊端进行分析，以期实现我国法律援助工作的新飞跃，切实保障农民等弱势群体的合法权益。关键词]：法律援助司法救助社会团体司法救助专项基金农民律师司法所

一、法律援助的渊源及发展现状

法律援助制度源自十九世纪的英格兰。英国是世界上最早建立法律援助制度的国家，其法律援助主要有民事法律援助和刑事法律援助两种形式。在英国，法律援助作为国家必须承担的责任和义务，其资金主要来源于政府拨款。1999年《获得司法公正法》（AccesstoJusticeAct）通过后，民事法律援助和刑事法律援助分别被两个新的计划所取代，即社区法律服务和刑事辩护服务。法律服务局也被法律服务委员会所取代，法律服务委员会的两个重要职能便是更好地控制预算和保证法律援助的质量。《获得司法公正法》对英国法律援助体系最大的影响是将全新的合约制度引入了英国法律援助体制中。随着合约制的引入，英国提供法律援助的主体也发生了一些变化，只有那些通过法律服务

委员会质量认定并与之签订合约的律师事务所和其他法律服务机构，才能提供相关的法律援助服务。在民事法律援助方面，除原来的事务律师外，许多非赢利机构也能承担这项工作，前提是它们必须符合法律服务委员会制定的统一质量标准并获得法律服务委员会的合约。在刑事法律援助方面，法律服务委员会虽与所有符合质量要求的律师事务所签订合约，但并不完全依赖律师事务所从事该项工作1].

为保证法律援助的服务质量，法律服务委员会设计了一套专家质量评分标准，用于评价不同种类的工作，提供者要想成为签约事务所，必须获得一定的质量分数。而对于疑难复杂案件，则采取了一些特别的措施保证质量，比如采用大案管理体系，与律师事务所单独签订合同，或建立专业名册制度，要求具有一定专业水平和办案经验的律师才能参与办案。现代意义上的法律援助制度形成于本世纪中叶，它是世界经济发展、社会文明进步的必然产物。目前它已为世界上一百四十多个国家的宪法和一些国际公约确认为保障公民权利的一项基本原则。洛克说，“法律的目的是对受法律支配的一切人公正地运用法律，借以保护和救济无辜者”。法律援助制度是法制观念不断发展的结果，更是对平等的制度化的阐释。“在西方法律传统中，法律被设想为一个连贯的整体，一个融合为一体的系统，一个‘实体’，这个实体被设想为在时间上是经过了数代和整个世纪的发展。法律不是作为一个规则体，而是作为一个过程和一种事业2]”。平等不成为信仰，法律平等不过是一种规则上的平等，而不会成为生活实践。平等在伪法治国家仅仅是一

种法律条文，而不是一种信仰，因此，不可能拥有自己诚实的司法实践。一般而言，平等保护要实现两个法律目标：“保护我们的权利不受政府侵犯以及通过政府保护我们的权利不受其他公民侵犯”3].与此相关的，平等保护往往通过三种渠道来完成：限制政府特权、法治原则、法律援助。限制政府和法治原则从否定方面实现了法律的平等原则，法律援助则从肯定方面贯彻平等原则。然而，无论是法治原则，还是对受歧视团体的法律援助，平等保护背后一直起作用的是对平等的信仰。法律援助制度不仅是对平等的法律信仰的推崇，更是这种法律信仰的体现4].

法律援助在国内外虽有许多种内涵界定，但其实质正如肖扬在1996年第7次部长办公会上所讲的：“法律援助，简言之，就是为弱者、残者、少者、贫者提供法律救济、法律帮助，保护司法人权，实现司法公正，体现我国在法律面前人人平等的精神。”从援助主体上看，法律援助有狭义和广义之分，狭义的法律援助包括律师、公证员、基层法律工作者提供的法律帮助，例如《司法部关于开展法律援助工作的通知》称“法律援助是指在国家设立的法律援助机构的指导和协调下，律师、公证员、基层法律工作者等法律服务人员为经济困难或特殊案件的当事人给予减免收费、提供法律帮助的一项法律制度”5]；广义的法律援助指包括司法救助在内的人民法院、人民检察院、民间组织、律师、公证员、基层法律工作者提供的法律帮助6].即广义的法律援助包括狭义法律援助、司法救助和民间组织救助三大块内容。从受援主体上看，有

学者认为法律援助是国家以制度化、法律化的形式，为贫者、弱者或残疾者提供的法律帮助，换句话说，为经济上贫穷，智能上低下，生理上残缺而需要法律援助帮助的人，提供免费或者减少收费的法律服务，以实现法律赋予公民的平等权利7].

（一）狭义法律援助的现状

我国以经济困难的诉讼当事人为援助对象的狭义法律援助萌芽始于1992年。1992年5月，武汉大学成立了“社会弱者权利保护中心”，该中心的成立，揭开了我国法律援助工作的序幕。1994初，中国第一个由政府设立的法律援助机构——“广州市法律援助中心”挂牌成立，标志着我国正式开始探索实施法律援助制度，揭开了中国法制文明史上崭新的一页。2003年《法律援助制度》的颁布，标志着我国建立起了真正意义上的现代法律援助制度。1996年3月《刑事诉讼法》第34条的规定，首次在法律上确认了法律援助制度。同年5月《律师法》第41条的规定进一步确认了法律援助制度。在近十年的时间里，法律援助事业迅速发展，为实现社会平等，促进司法公正，推动社会文明进步发挥了积极作用，但也存在立法不统一、定位不明晰、经费管理混乱等问题。《法律援助条例》已于2003年9月1日生效施行，标志着我国的法律援助从最初的无法可依、自行其是的混沌局面步入了法治轨道。特别是宪法修正案中对人权尊重和保护的进一步确认重申，以及政府大力开拓执政为民积极推进政治文明的坚强决心和智慧的背景下，法律援助自身也获得了“法律援助是政府的责任”的勇气和高度。

目前，我国的法律援助事务主要由各级法律援助中心承办。至2005年12月，全国已建立各级法律援助机构31298个，法律援助专职人员11377人，其中职业律师约5029人。1999年至2006年9月，全国法律援助机构共受理各类案件1224207件，受援人员2204403人。自1996年以来，我国许多律师事务所也同时承接法律援助事务，《律师法》和《法律援助条例》更是将律师提供法律援助规定为其应当履行的法定义务。近年来，法律援助机构组织律师等法律援助人员办理各类法律援助案件迅速增长。据统计，1999年，法律援助机构组织律师等法律服务人员办理的法律援助案件91726件，2005年迅速增长到253665件，年增长率达到了25%；1999年受援人数为190545人，2005年增长到433965人，年增长率达到了18%.

狭义法律援助获得巨大发展的同时，我们也应意识到发展中所遇到的弊端和困惑。第一，与国外发达国家相比，我国法律援助整体水平不高。国外一些发达国家，对法律援助机构的数量和布局采取了量化的办法。例如在荷兰，政府要求保证申诉人1小时内能够到达最近的一个法律援助机构，5公里之内就应该有一个机构可以受理申请。再比如美国，联邦政府成立了法律服务公司，其大部分工作就是促使为每1万个穷人提供2个律师，以使美国各地都有法律援助9.而在我国，截至2005年底，尚有200左右的县、市（区）没有律师，全国每10万人才分享1名法律援助专职人员提供的服务，每24万人才分享1名职业律师提供的法律援助服务。在财政经费方面，西方国家每年大都会